大额财政专项绩效问责体系设计研究

王淑慧,张艺冉,段 莎

(北京化工大学 经济管理学院,北京 100029)

一、问题的提出

党的十八届三中全会明确提出加快转变政府职能,推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系是基于国家特质的制度体系；国家治理能力则是指国家制度的执行力。预算绩效管理体制是国家治理体系的重要组成部分,是政府财政科学化、精细化管理的重要内容和结果要求[1]。财政支出是政府满足公共需求或战略布局对社会资源的分配活动。随着国民经济的快速发展,财政支出的形式趋于多样化。部分省市逐渐设置了大额财政支出专项(以下简称“大额专项”),以支持政府的战略方针和发展重点。以北京市为例,2011年预算资金约175亿元,2012年预算资金约270亿元,2013年共有11项大额专项的预算支出被各相关部门单独列出,总金额达到273亿元,占市级财政预算支出的16%。大额专项具有投入金额高、参与政府部门多、涉及行业广泛的特点。开展大额专项绩效评价,实则抓住了政府资金管理的“牛鼻子”。大额专项资金作为一项重要内容被单独列示,说明政府的财政支出日趋透明化,进而加强预算支出公开度,接受社会公众监督,开展绩效问责已经提上议事日程。我国的问责制度自2003年“非典”期间的官员问责开始,在政治经济生活中的重大事故、城市建设、招商引资等方面取得了一定的成效,然而,对于公共设施建设、交通、教育等民生层面并没有引入“问责制”。在西方国家行政问责制度体系中,美国国会设有政府问责局,法国特设宪法委员会进行违宪审查,瑞典在议会中设立了议会监察专员办公室和宪政委员会来负责行政问责制的实施,芬兰等国也实行议会监察专员制度[2]。相对而言,我国财政支出绩效问责机制建设不仅明显落后于发达国家,而且在大额专项绩效问责领域的理论研究滞后于实践。

本文在探索大额专项内在运作程序与绩效形成机理基础上,试图将绩效评价与问责制度相结合,构建绩效问责评价体系并应用于大额专项的绩效问责评价。通过绩效问责评价,一方面提高大额财政资金使用效益和公共服务水平,优化政府公共资源的配置效率；另一方面推进政府预算绩效管理的改革。

二、大额专项绩效评价存在的问题与原因分析

我国2003年开始仿效西方国家在中央级教科文部门开展项目支出绩效评价管理试点。2009年财政部制定《财政支出绩效评价管理暂行办法》,各地方政府相继开展了项目支出绩效评价工作。从财政支出绩效评价实践看,仍然存在较多问题,表现如下。

1.大额专项绩效评价主体单一,绩效评价的约束力度不足。目前大额专项的绩效评价虽然融入中介机构、专家的适当参与,但是本质上仍然属于财政部门的内部评价。评价主体与客体同级的现状,削弱了绩效评价的约束力度。纵观西方国家绩效评价主体,多为内部和外部评价相结合的形式[3]。以澳大利亚为例,其财政支出绩效评价主体分为政府内部评估主体和外部评估机构两部分,其中：政府内部评价主体由内阁支出委员会、财政部和国库部、公共服务委员会三个机构组成；外部评价机构则由国会参众两院、公共账目和审计联合委员会、联邦审计署三个机构组成。

2.缺乏大额专项绩效问责机制,财政资金管理制度不健全。自2009年《财政支出绩效评价管理暂行办法》颁布以来,各地方政府开展了大量的项目支出绩效评价工作,2011年财政部修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》,旨在加强财政支出管理,强化支出责任。该项管理规章的修订充分说明我国财政支出绩效评价向责任追究方向发展,但是问责制度“正、负强化”的激励、约束理念尚未形成。缺乏大额专项绩效问责机制,导致资金管理水平不高。

究其原因,一方面,我国财政支出绩效评价起步较晚,目前仍然处于绩效管理的初级阶段；另一方面,我国政府绩效管理的责任意识尚待提高,加之绩效评价是一个主观认识客观的过程,并且处于动态变化之中,因此,只有根据绩效管理不同阶段调整我国财政支出绩效管理的目标,在绩效评价的基础上构建大额专项绩效问责体系,才能进一步完善预算绩效管理体制。

问责,最初出现于西方公共管理领域,既作为一种事前机制,强调自发的遵守公共机构行为准则,又作为一种事后机制,向利益相关者进行解释和说明[4]。绩效问责属于问责的一种形式,是在政府绩效管理中,基于绩效评估的结果,问责主体依照法定程序追究未达到绩效目标和标准的政府机构及其相关人员的公共责任的制度[5]。与传统政府管理关注投入、过程和强调规则为本不同,绩效问责强调结果为本,是一种“以结果为导向”、“将资金配置与结果测量相结合”的模式。政府通过对财政支出进行有效的控制和引导,将财政资金的使用权力下放给各部门,并对财政支出效益进行责任追究,注重其行为的最终结果、服务质量和公众满意度等。大额专项绩效评价是对在一定时期内为履行政府宏观调控职能的财政资金的投入产出活动取得的实际绩效与绩效目标进行评判,并将评价信息应用于未来决策优化的管理行为。大额专项绩效问责是指对其绩效结果进行责任落实,并对责任人进行相应的奖惩激励,从根本上强化项目实施过程的规范性与合理性,从而提升大额专项的绩效。通过绩效问责评价实现“十二五”规划提出的“优化财政支出结构和政府投资结构,弱化对经济增长速度的评价考核,强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护、基本公共服务和社会管理等目标任务完成情况的综合评价考核”的目标。

三、大额专项绩效问责体系的设计

(一)大额专项绩效问责的机理分析

1.委托代理理论。问责关系中的委托人和代理人,由于信息不对称产生的代理问题解释了问责制的存在性[6]。政府与公众、政府与内部部门之间本质上是一种契约关系[7],政府应遵照公众(纳税人)的意愿进行资源配置,保证财政资源使用的经济性、效率性和有效性,并对资源使用结果向公众汇报,对公众承担责任和义务。以B市大额专项为例,大额项目形成以商委、经信委、经建处为主管部门,财政局为资金管理机构,人大部门为总体监督机构的管理体系。主管部门使用政府资源的权利是纳税人赋予的,公众可通过人大行使对政府绩效的问责。该市人大部门代表公众作为委托人,委托财政部门问责商委、经信委、经建处的绩效实现情况。

2.利益相关者理论[8]。利益相关者是指任何能够影响或被组织目标所影响的团体或个人,组织管理能够给其带来显在或潜在的利益[9]。大额专项绩效评价是利益相关者对政府财政资源配置绩效进行价值判断的活动。B市大额专项利益相关者具有多元化的特征,其主要利益相关者包括：①项目出资方：纳税人与市政府财政部门。前者是直接出资人,市政府财政部门为间接出资人。财政部门依据市政府战略决策层制定的资金分配方案划拨资金,财政项目规划部门负责制定项目的需求规划,并对项目申请者进行项目审批；②项目发起方：项目主管部门。主管部门在财政部门分配的资金额度内制定大额专项的实施方案,编制具体项目的资金预算,报请财政规划部门批准；③项目执行方：项目申报单位；④项目管控方：各级预算部门。负责对财政项目申请、实施、验收和跟踪等全过程的监督、评价和管理；⑤公众：人大部门和公众。人大部门对政府投入财政项目的监督实际上发挥了公众监督的功能。

3.项目逻辑模型。项目逻辑模型的核心是事物层次间的因果逻辑关系。项目逻辑模型认为项目是由内外部因素共同影响的结果[10]。它是根据项目的内在逻辑顺序,首先确定项目所要实现的战略目标,其次,分析项目审核通过后资金的下拨路径,再次,结合资金运作过程的相关利益链,明确岗位责任关系,最后,根据对项目评价的结果进行责任追究。

依据项目逻辑模型理论,B市大额财政支出资金的下拨,首先,根据项目招标,按照项目中标者的申请,确立项目目标,明确项目预算；其次,财政部门拨款给主管部门(或者按照额度使用资金),各主管部门按照项目的用途下拨资金(或者按照额度使用资金)并进行过程控制与跟踪监督；最后,项目单位使用资金实现绩效。大额专项的绩效评价应按照项目决策投入、项目过程管理、项目产出结果的逻辑顺序进行评价。

根据以上分析,不仅明晰了问责主体与客体,而且厘清了大额专项绩效形成的逻辑思路。其具体绩效形成机理的逻辑思路如图1所示：

图1 大额财政专项绩效问责的逻辑思路

(二)大额专项绩效问责责任价值框架的构建

大额专项从资金的下拨到资金的使用,最后体现为资金转化成果的过程,既体现了政府部门的资金支配能力,又体现了资金使用绩效的实现过程。通过分析大额专项绩效的形成机理,该市大额专项的运行,首先形成了人大问责政府、财政部门代表政府问责主管部门、主管部门问责项目实施单位的责任价值关系链；其次,在大额专项绩效实现过程中主管部门起着关键作用,其项目决策是否科学、项目执行程序是否规范、项目跟踪监督是否到位,直接影响项目绩效如何。因此,影响项目绩效的主要因素为问责机制的构建与主管部门的能力。本文基于问责、绩效、能力视角构建大额专项绩效问责评价的框架。

大额专项绩效问责评价的框架是对构建指标体系过程中选取各层级评估维度、分类指标及指标要素的理论解释系统。该框架强调项目实施的问责与能力的评估,注重项目单位和组织部门的责任与价值取向[11]。本文认为,大额专项绩效目标的实现,以问责作为绩效评价的制度保障,以主管部门的组织管理能力作为大额专项运行的基础。首先,问责是一种约束机制。缺乏大额专项绩效问责机制,是制约我国财政资金管理水平的重要原因。因此,应将问责制度设计为财政支出绩效管理的事前机制,规范大额专项的绩效目标,编制详实的绩效预算。其绩效目标和预算作为问责双方之间的显性契约,使之形成对问责对象行为的威慑。一方面,构建财政部门等资金管理机构问责主管部门的同体问责机制；另一方面,构筑人大、公众问责财政部门的异体问责机制[12]。将问责制嵌入大额专项绩效评价系统,强调构建大额专项管理者、执行者、监督者等利益相关者共同治理的结构框架,即相关利益主体之间的互动影响、制衡和激励机制,同时保证有限资源的使用效率。其次,主管部门的组织管理能力是指主管部门组织、开展大额项目和实现项目目标的技能、本领,包括组织的基本资源、内部的管理能力、外部的公共关系、学习与成长的能力。能力是实现项目绩效的重要基础。最后,大额专项的绩效是产出与效果,产出包括数量、质量、进度与成本,效果包括经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响、服务对象满意度。绩效是大额专项支出的终极目标。在绩效问责责任价值框架中,问责是公信度能力的制度保障,对绩效的优良表现起到激励与约束作用；绩效是能力和问责的结果表现,问责制度和能力水平共同影响绩效结果；能力是绩效和问责的基础,影响项目绩效结果,三者环环相扣,缺一不可。绩效问责责任价值框架各维度之间既相互制约,又相互关联与影响,是一个全方位的考察政府财政支出绩效的评价体系。其问责、绩效、能力之间的关系如图2所示：

图2 大额财政支出专项绩效问责评价框架图

(三)大额专项绩效问责评价指标体系的建立

根据大额专项绩效问责评价框架,可以将三个维度细化如下：

1.问责维度。根据利益相关者理论,需要厘清大额专项的问责主体和问责对象。问责主体包括同体问责与异体问责[13]。同体问责主要是财政局问责主管部门,主管部门问责项目实施单位,实施单位再细化到具体的领导、个人；异体问责主要是人大、公众对大额专项的监督。问责主体对问责对象进行责任追究的基础是项目实施合法化及运作的规范性,一是问责制度、章程的构建,如财务规范、财政支出标准、项目进度要求、项目流程安排、信息公开披露等；二是问责目标的约束,依据既定的目标与制度的执行力保证问责的权威性、强制性和回应性。

2.能力维度。能力指标是政府执政能力的体现[14]。不论是事前对项目的战略性规划及预算目标的制定,还是事中项目的调整和进度的监管,抑或是事后对项目效果的判定,都体现了政府对专项投资的掌控和把握。政府能力可以通过公众的满意程度以及政府实现绩效目标的执行力、公信力体现,主要包括三个方面：经济建设能力、组织管理能力和社会发展能力。经济建设能力是指政府项目投资、建设、投产的能力,例如项目建成投产能力、项目就业机会创造程度等；组织管理能力是指政府的制度建设、目标实现等组织结构能力,如法律规章建设能力、目标责任建设能力等；社会发展能力是指政府为公众的生活提高及社会进步的能力,如产业支持力度、生态环境覆盖程度等。

3.绩效维度。在大额专项的目标预算范围内,结合大额专项的战略特点,按照项目管理“决策-过程-绩效”的逻辑,大额专项的绩效形成包括决策环节、过程控制、产出与结果三个环节,应对其经济性、效率性、效果性、公平性等进行绩效问责。结合大额专项的公共职能特点,绩效指标的范围应涵盖经济效益、社会效益、生态环境效益。因此,大额专项绩效评价的内容主要包括：投入决策绩效评价,依据战略性财政支出管理的原则,形成评判的尺度标准,对预算目标设定的合理性和配置的完善性作出评价；实施管理绩效评价,注重项目进度的执行、投入产出的合理性、质量的控制以及项目实施过程中的监督管理等；产出绩效评价,主要是反映项目的完成情况,即已完成产品或服务的数量与工作质量。基于立项确定的绩效目标,比较相应的产出与结果。产出与结果绩效反映的是实际完成的结果是否具有影响力,包括项目对经济和社会效益的影响,以及可持续性程度。大额专项绩效问责评价指标体系,如图3所示：

图3 大额财政支出专项绩效问责评价指标体系

四、B市某大额专项实例分析

B市大额专项是指为履行政府经济社会宏观调控职能或者完成某项特定重大工作任务,经市政府批准设立,由市级财政资金安排,保持稳定资金投入规模,在一定时期内具有专门用途的资金。2013年,B市大额专项资金共有11项,涉及节能减排及大气污染治理、社会建设、文物及历史文化保护区专项资金、文化体育与传媒统筹资金、中关村科技园区发展专项资金、中小企业发展、重大科技成果转化和产业项目、文化创新发展、养老服务事业发展等。B市大额专项的资金流向主要由B市财政局拨款,三个主管部门下拨资金,最后到达项目单位进行项目运作。

(一)B市中小企业发展专项概况

为促进B市中小企业发展,改善中小企业外部经营环境,按照资金管理办法,给予相应的资金补助。支持重点主要包括：一是固定资产建设类项目,如重点支持企业采用新技术、新工艺改造提升；重点支持企业提升创新能力,推广新技术、开发新产品；重点支持企业开发和应用节能减排设备、技术和产品。二是服务体系及平台建设补助项目,如为中小企业创业提供孵育空间和服务场所及相应的信息化基础设施、公用工程、必要的公共服务设施等建设和改造项目；为中小企业提供投融资、信用担保、创业辅导等公共平台建设等。

(二)中小企业发展专项绩效问责评价指标体系的设计

本文针对B市中小企业发展专项的情况进行深入调研,首先,采用文本分析对B市关于中小企业发展专项资金的文件资料进行梳理汇总；然后,通过实际调研,针对财政局批准的项目主管单位进行分析,结合绩效考评报告内容和专家打分信息,按照本文提出的绩效问责评价指标体系的设计思路,提取关键信息指标要素,对该市中小企业发展专项进行指标体系的设计。具体内容如表1所示：

五、结语

本文在综合分析大额专项的利益相关者以及项目内在逻辑关系的基础上,探讨大额专项绩效问责的形成机理。针对我国大额专项绩效评价存在的问题,将问责嵌入到大额专项评价体系中,构建一个基于问责、能力、绩效三个维度的指标体系。该体系的设计原理是依据大额专项绩效的内在机理与影响因素,提炼问责、绩效、能力三个要素,形成一个互为补充、互相促进的绩效问责评价机制。问责的执行力是政府组织管理能力的体现,问责的威慑力是促进绩效的约束力量,政府的能力又决定项目的绩效。为了验证该指标体系,本文选取B市中小企业发展专项作为实例分析,从结果来看,本指标体系能够较好地进行大额专项的绩效问责评价。

表1 中小企业发展专项绩效问责评价指标体系

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