论和谐警民关系建设的形势与任务

冯丽波

（吉林警察学院，吉林 长春 130117）

一、四次警务革命给我们的启示

从理论上说，到目前为止，世界范围内经历了四次警务革命。这四次警务革命的发生与发展，都与警民关系建设的不同状况有直接关系，也可以说，是整体警民关系的不同状况，催生了四次警务革命。在当今世界经济文化趋同的情况下，我国公安机关的警务工作正在从内容到形式上不断地同世界接轨，因此，研究世界范围内四次警务革命及其与警民关系状况之间的关系，对于我们更好地理解和谐警民关系建设的相关问题具有重要的现实意义。

（一）8∶2公式对我们的启示

有研究者称，世界范围内四次警务革命的理论基础是8∶2的报案公式。据相关统计，在一些西方国家中，每100起电话报案中，有80起是求助的，只有20起是与执法相关的。也就是说，西方发达国家的警察，用于打击犯罪的时间和精力仅占据20%的比重，约80%的时间和精力，是用于为社会公众提供各种服务的。

以我国公安机关传统的眼光看8∶2公式，是不可思议的。因为从建国后一直到改革开放后的较长时间里，我国公安机关的主要任务，都是巩固政权，打击犯罪，同时通过工作实践，实现一定的为民服务的职能。尽管我们一直强调公安机关及其广大民警要坚持走群众路线，树立全心全意为人民服务的宗旨意识，为社会和广大人民群众创造安定团结的生产、生活、学习环境，但客观来说，这些要求都是原则性的，在服务方面，并没有明确的要求。这种状况一直到1990年福建漳州110接报警台成立，之后在较短的时间里全国公安机关都设立了110接报警台，并做出了“有警必出，有救必应，有险必救，有难必帮”的“四有四必”承诺之后，随着群众电话报警求助的成倍增多，我国公安机关从上到下都进行了一场管理还是服务、打击还是服务之争，焦点就是服务是不是应该作为公安机关的基本职能，而且这种争论到现在仍在继续。

通过对欧美国家8∶2接报警公式的分析我们可以发现，其实我国公安机关关于管理还是服务、打击还是服务的争论可以休矣。因为西方国家第四次警务革命的实践已经明确告诉我们，警察机关，或者说我国的公安机关，在打击犯罪和服务群众方面，是二位一体的，根本就不存在任何疑问。任何对公安机关关于打击犯罪的职责和服务群众的职责孰轻孰重的探讨，都属于过去时，不再有任何实际意义了。

（二）机械战警与守夜人之争对西方警察公共关系的影响

第三次警务革命造就了欧美警察的现代化，车巡代替了步巡，通讯现代化，计算机被广泛应用到警务工作中，警察装备也实现了现代化。有人对头顶钢盔、肩别对讲机、手持盾牌、腰挎手枪的现代化警察做了一个形象的比喻——“机械战警，”又称“消防队”。对这次旨在快速反应、有效打击犯罪的警务改革总结为：“平时看不见，电话来呼唤。来时急如风，回去一溜烟。”对这次实现了人、财、物全面增长的欧美警务革命，社会公众并不买账，人们普遍反映：“车轮子跑得越快，警察却离公众越远。”“宁要更夫，不要机器人。”因为更夫离社会公众更近，谁家有什么情况，更夫式的警察心里一清二楚。

第三次警务革命的结果，对警察机关自身来说无疑是极为有利的。不仅经费更充裕，警务装备得到了极大改善，而且警力显著增加，在一些西方国家，警察与总人口之比达到了万分之三十五。但是对这样的结果，不仅社会公众并不认可，警察机关自身也难以接受。因为冰冷的机器人显然缺乏必要的人情味儿，与广大社会公众渐行渐远，使警察与社会公众产生了人为的疏离状态，这种情况，对于警察机关充分行使职能显然是非常不利的。正是因为如此，才催生了世界范围内的第四次警务革命。

机械战警缺乏人情味儿，很难融入社会公众中，警民关系当然很难相处融洽。因此，欧美第三次警务革命最大的实践价值就在于，反证了警察机关一切决策和行动的出发点必须基于社会公众的反应，最大限度地满足社会公众的需要，或者说，警民关系状况是决定警察机关兴衰成败的根本前提。

（三）从被动到积极的转变，是第四次警务革命的重要标志

第三次警务革命，即警察以机器人面目示人、以消防队灭火的方式快速反应并没有取得预期的效果，所以欧美警界经过认真反思，把第四次警务革命的重点放在实施积极的警务战略上。实施积极警务战略的基础，是英国警察学家约翰·安德森提出的社区警务理论，也叫社区警务树理论。这个理论认为，警务工作好比一棵大树，树干是警察，枝叶是警种和分工，果实是警察工作的成效。同时，这种理论强调，社会是产生犯罪的地方，抑制犯罪的主力军也在社会上。

其实，抑制犯罪的主力军在社会上这个观点，在中华人民共和国建国之初，在我国公安机关的警务工作中就一直贯彻始终。建国初期，为了巩固新生的人民政权，除奸反特，公安机关和广大人民群众一起，筑起了一道牢不可破的钢铁长城。各种反革命分子和敌对势力，在人民战争的汪洋大海中都无所遁形。特别是改革开放后，党中央在正确分析社会形势的基础上，提出要对社会治安进行综合治理，全社会齐抓共管，多管齐下治理社会犯罪问题，获得了许多成功的经验，这些经验，对欧美警界产生了深刻的影响。

欧美国家实施的积极警务战略，主要做法是开展社区警务，这样做的根本目的，在于加强警察机关同社区公众的联系，借助社区公众的力量，有针对性地化解社会矛盾，把一些犯罪苗头消灭在萌芽状态，从而维护社会稳定。这一切，都取决于警察机关与社会公众的关系状态是否良好。只有警民关系处理好了，广大社会公众才愿意主动参与到警察机关打击犯罪、维护社会治安秩序的工作中。

（四）警民关系的最高目标：警察即公众，公众即警察

1829年，英国人罗伯特·比尔创立了伦敦大都市警察机构，成了新旧警察的分水岭，这也是第一次警务革命的缘起。当时，罗伯特·比尔并没有为警察设计具有明显职业特色的服装，每名警察的着装与街头上普通的男性服装没有任何区别，唯一的标志是，职业警察的衣服上挂着一块警察标牌，以便公众识别。作为新警察的创始人，罗伯特·比尔这样做的目的很简单、很直接，那就是时刻提醒每个职业警察，要始终贴近公众，塑造警民一家的形象。罗伯特·比尔说：“警察就是公众，公众即为警察。”应该说，罗伯特·比尔的警务理念，不论是在当时，还是在现在，都具有非常积极的意义。遗憾的是，在之后的第二次、第三次警务革命过程中，罗伯特·比尔的这种警务理念并没有很好地坚持下去。第二次、第三次警务革命虽然实现了警察的专业化和现代化，具有一定的积极意义，但是因为这两次警务革命偏离了警务工作的社会化，所以走了一段很长的弯路。直到20个世纪六七十年代，第四次警务革命兴起，警务工作的社会化，即注重警民关系的警务理论重新占据了主导地位，世界范围内的警务工作才更加符合社会形势发展的需要，才更加注重人权和服务，才得到了广泛的社会认可。

“警察就是公众，公众即为警察”，较之于“警民鱼水关系”或者“警民伙伴关系”这两种具有理性思辨意义的提法而言，是对警民关系状态的一种理想化描述。这种提法看似绝对，但它揭示了警民关系的根本，那就是警察来自社会公众，本身也是社会公众的一员，只不过他们由于职业的关系，担负更多的警务职责，他们为公众服务，本身也是为自己服务。社会公众尽管接受警察机关和警察的服务，但他们为了维护社会公众共有的良好的社会秩序，也有责任、有义务与警察机关一起，共同维护社会秩序。在这个意义上说，“警民一家”比“警民鱼水情”或者“警民伙伴关系”更具有时代意义，更符合警务工作发展的潮流，当“警察就是公众，公众即为警察”真正成为现实的时候，警民关系建设的终极目标也就圆满地实现了。

综合上述分析我们可以发现，世界警务革命浪潮中警民关系的状况，同目前我国公安机关与广大人民群众及社会各界的关系状况具有紧密联系，更具有相似之处，可以为我们在新形势下采取针对性措施建立和谐警民关系提供有益的借鉴。

二、客观分析当前和谐警民关系建设面临的主要问题

新中国成立六十多年来，我国的社会形势在不同时期发生了很多变化。以改革开放为分水岭，我国的社会形势更是发生了深刻变化。特别是进入21世纪，我国的政治、经济、文化以及整个社会形势都在更深的层次、更广的范围内发生着天翻地覆的变化。这些变化，既有物质的、有形的、看得见、摸得着的，也有意识形态的、无形的、看不见、摸不着的。但不论是物质的变化还是意识形态的变化，都对新时期的警民关系产生了这样或那样的影响。

（一）社会利益格局发生深刻变化，公安机关客观上面临着为谁服务的问题

目前，我国的经济社会发展正处于向社会主义市场经济转轨的过程中。由于在这个时期多种所有制形式并存，多种分配形式并存，导致社会中利益格局的根本性变化。在摸着石头过河、大力发展经济的过程中，党风、社会风气不正，腐败现象比较严重，一些人还钻法律、政策和管理等方面的空子，大肆侵吞国家、集体所有的资产。这些问题促使社会中形成了新的、不同的利益阶层，导致了贫富两极分化，80%以上的社会财富集中到了20%以下的少数人手中，2009年，我国的基尼指数已经超过了0.47，各种社会矛盾急剧增加，并且越来越尖锐。

在这个大的社会背景下，公安机关尽管作为人民民主专政工具的性质没有变，为人民服务的根本宗旨没有变，但是受条块结合、以块为主的管理体制所限，不可能不受限于地方党委、政府。而一些地方的党政机关，为了加快经济建设的速度，或者为了搞政绩工程，势必为了当地的局部利益或者小团体利益，甚至为了满足个别人的私欲，要求公安机关更多地给予不同所有制性质的利税大户，甚至对一些富豪阶层以格外的关注和更多更实际的服务。相反，对那些因切身利益被剥夺的上访群众却采取各种手段进行打压。特别是一些公安机关的基层领导和民警，也会自觉或不自觉地傍大款，官商勾结。普通民众自然会问，公安机关到底是只为党委、政府服务，为少数人服务，还是为老百姓服务？这个问题，尽管结论很明确，也无须回答，但广大群众的疑问也是有针对性的。这种局面，目前来看并不是特殊的和局部的，而是带有一定的普遍性。这种情况，势必使公安机关处于社会矛盾的焦点，对公安机关开展和谐警民关系建设当然是极为不利的。

（二）社会观念发生深刻变化，公安机关客观上与广大人民群众存在价值认同上的偏差

公安机关作为一种性质特殊的社会团体，当然具有自己明确的价值取向。这种价值取向最终的指向，就是三大政治与社会责任的无条件实现。这一点，不仅是由公安机关的性质所决定的，也是由我党和政府的根本宗旨所决定的。与此相对应的是，广大人民群众的价值观念也在发生变化。尽管人民群众在根本利益上与党和国家是一致的，但是广大人民群众作为不同个体的社会公民，也有自己不同的价值取向，这一点无可厚非。在目前的情况下，公安机关除了从根本利益上与广大人民群众保持一致之外，更多的时候，要面对不同的社会阶层、不同的利益群体、不同利益诉求的小团体或者公民个人不同的利益诉求。在这种情况下，公安机关与广大人民群众之间在价值取向上很难求得完全一致和平衡。

在商品经济的大背景下，不论是社会团体还是普通的社会公民，都在追求自身利益的最大化。特别是在社会结构明显变化、贫富差距加大的情况下，许多群众并没有完全享受到改革开放和经济发展的成果，有些群众还在温饱线上挣扎，面对贫富差距加大，面对社会上的种种腐败现象，包括面对公安队伍中一些以权谋私的非正常现象，许多群众存在吃肉骂娘的心理，在“仇富”的同时，也对公安机关，特别是一些直接面对群众执法的民警，存在一种敌视心理。这种心理，是影响和谐警民关系建设最主要的负面社会心理。这种负面社会心理得不到有效化解，警民之间就会永远存在一道巨大的心理屏障。

（三）社会关系状况发生巨大变化，公安机关与广大人民群众建立和谐关系的环境条件不足

警民关系体现为一种社会关系，也体现为一种人际关系。从社会关系的角度上说，警民关系的产生与存在，基于我国由社会制度决定的生产资料占有关系，即以公有制为主导的社会基础。改革开放以前，我国的生产资料占有关系，是由公有制和集体所有制为基础的。具体表现为：所有社会成员作为国家和社会的主人，在城市中是机关、团体、企事业单位的职工，在农村是人民公社的社员，很少有例外。客观上说，广大人民群众这种归属于一定单位的关系，也是一种依附关系，即只有依靠这种关系，才可以满足衣食住行的基本生存需要以及其他更高层次的精神需要。

正是由于过去这种群众对所属单位的依附关系，决定了同样作为公有制重要组成部分的公安机关，可以依靠行政力量的统一要求，与广大人民群众中建立一种相对密切的关系，而且这种关系也有利于维护群众的归属需要和生存需要。

现在则不同，情况发生了根本性的变化，80%的国有、集体企业单位解体，在城市，一大批职工从原单位下岗、分流，有基础的成为个体户、自由职业者，没有基础的则成了无业游民和失业者。在农村，土地已经分到个人手中，农民有了较大限度的自主权，可以不必完全听命于村委会或者乡镇基层组织。在这种情况下，行政命令已经失去了过去一呼百应的效力，群众很少再违心地听命于任何组织和个人。因此，公安机关也不可能再像以前那样，随心所欲地要求人民群众支持、配合自己的工作，警民关系也从过去的无偿支持变成了有偿服务。公安机关的威信，也需要依靠新的信念和新的渠道才可以建立起来。

此外，从人际关系的角度上看，由新的经济基础状况所决定，社会成员相对独立，即使住在一个单元楼的居民也可能从业于不同的单位，从事不同的职业，彼此缺乏了解与信任，“鸡犬相闻，老死不相往来”，人际关系处于陌生、疏离状态。群众与公安机关的关系也是如此，不论是从社会关系还是从人际关系的角度说，都缺乏建立和谐关系的必要基础。

（四）社会主体需要结构发生深刻变化，公安机关所能提供的服务与广大人民群众的需要满足之间存在较大差距

人的需要的满足程度，决定着人的社会态度和社会行为。和谐警民关系建设，不仅仅是公安机关自己的事，更关系到与之相对应的广大人民群众。广大人民群众对和谐警民关系建设的意愿如何，参与是否积极，是决定和谐警民关系建设成败的一个基本前提。

从理论上说，人的需要结构大体上可以分为物质需要、生理需要和精神需要。当生理需要，即基础物质需要得到保障之后，人的需要会逐渐向精神需要方面过渡。对安全的需要、归属的需要、得到尊重的需要、自我实现的需要等都会伴随着一定物质需要的满足变得越来越迫切。

改革开放以后，随着东方和西方思想文化交流的扩大、深入，我国社会中广大人民群众的自我意识不断觉醒，过去我国社会一直强调的爱国主义、集体主义在一些社会公民的心中淡化，越来越多的人开始强调自身的个性解放，强调自我意识的独立，强调个人公民权利的实现。因此，人们自然而然地把个人需要的满足放在自己人生发展的首要位置。

正是因为广大人民群众的自我意识不断觉醒和对自我需要满足、自我价值实现要求的越发迫切，使得社会的公共管理与广大人民群众需要满足之间的矛盾日益尖锐起来。公安机关作为维护社会秩序稳定的职能部门，为广大人民群众提供良好的社会治安环境，满足群众的安全需要，自然是责无旁贷的。但是，由于广大人民群众在现阶段的需要是多种多样的，这些需要单靠公安机关的管理和服务远远不能满足，还需要社会生产力的不断发展才可能实现。特别值得关注的是，一方面，一些社会成员的需要结构偏离或者超出了社会的现实基础，其需要具有不合理性；另一方面，一些基层公安机关的民警，由于素质较低，对一些群众的正常要求也不予满足。这些情况，都使群众的需要与公安机关提供服务的能力、满足群众需要的能力之间产生较大落差，影响了和谐警民关系建设的进程。

近年来，公安机关从事理论研究的同志以及一些实践部门的同志从主观、客观、体制、观念等方面对影响警民关系建设的问题进行过大量的研究和论证，但是笔者认为，上述四个方面的问题是当前影响和谐警民关系建设的根本性和深层次问题，只有对上述问题有了清醒的认识，才能更好地理清我们的思路，明确当前和谐警民关系建设面临的主要任务。

三、明确当前和谐警民关系建设的主要任务

比较分析中外警民关系状况的异同，研究和谐警民关系建设中存在的主要问题，目的是发现我们的差距和不足，进一步明确现阶段公安机关和谐警民关系建设的主要任务。

（一）站在促进和谐社会建设的高度，积极化解社会矛盾，努力营造有利于和谐警民关系建设的环境条件

必须把和谐警民关系建设放在和谐社会建设的大局中统一谋划和考虑，因为社会的和谐发展是和谐警民关系存续的基本前提。针对目前社会中矛盾多、覆盖面广且错综复杂的实际情况，再采用头痛医头、脚痛医脚的方法，不仅事倍功半，而且可能适得其反，加剧社会矛盾。为此，公安机关作为政府的组成部分、和谐社会建设的重要力量，必须充分发挥职能作用，促进和谐社会建设的进程。一是发挥参谋、助手作用，积极为党委、政府当好发展建设的参谋。公安机关在社会中接触的矛盾最多，对所在地方的矛盾焦点和深层次问题最了解，最有发言权。因此，要主动研究问题，不仅仅要研究公安机关自身面临的问题，更要研究当地社会中存在的问题，研究如何通过促进当地社会生产力的发展解决问题。因为只有社会生产力得到较快发展，一些深层次的矛盾才可以有效化解。不能认为从全社会的角度考虑问题会超出自己的职责范围，该说的不说，该做的不做，畏手畏脚。二是做好与党委、政府的公关工作。从法律、政策规定和为当地社会稳定的双重角度，求得党委和政府的理解与支持，尽量避免承担正常警务活动之外的工作，尽量避免和减少与社会面的直接冲突。三是努力为经济建设服务。不仅仅为大中型企业、利税大户服务，更要眼睛向下，多为那些个体经营业主、小商小贩甚至外来打工者服务。

（二）真正转变观念，把服务当作公安机关义不容辞的责任

比较欧美警方的8∶2公式，反思我国公安机关的做法，应该说差距很大。几十年来，尽管我们始终强调树立全心全意为人民服务的宗旨，强调走群众路线，但真到需要我们为群众服务的时候，就会觉得打击才是我们的主要职责，服务是通过打击和管理来实现的。一旦真为群众做点儿“分外”的事，就觉得自己是施舍了什么，就想得到相应的回报。因此，公安机关从上到下还没有真正把服务当作自己天经地义的职责，所以才会有关于打击还是服务的争论。

正是因为我们过去只把打击当作职责，与打击相对应，强调的只是保卫，而把服务群众当作一种可履行可不履行的义务。或者说，我们强调打击犯罪就是维护社会稳定，就是为群众服务，却没有认真想过，打击固然重要，但广大人民群众还有更多的需要可以通过我们的服务得到满足，如得到尊重的需要、与公安民警正常社会交往的需要以及日常生活中遇到的各种困难和麻烦需要民警解决等。

我们说公安机关要转变观念，就是要求不再把打击与服务对立起来，而是把打击与服务放在同等重要的位置，打击与服务两位一体，两手抓，两手都要硬。当然，我们也不否认，在社会治安欠佳的地方，可以在一定时期内突出打击，但社会治安一旦稳定，就应该突出服务的职能。如果说打击是一时一事的话，那么服务就应该是公安机关的永恒主题。

当我们的服务水平真正让广大人民群众满意的时候，打击犯罪的工作也就有了最雄厚的群众基础，相信到那个时候，“警察即公众，公众即警察”的和谐警民关系的理想状态就离我们不远了。

（三）深入调查研究，把握警民关系的真实情况

当前，警民关系状况严重滑坡，在局部地方，警民关系紧张，这已是一个不争的事实，公安机关从上到下都深有感触。但是，警民关系状况到底如何，存在哪些突出问题，症结何在，我们还没有做到心中有数。为此，要建设和谐警民关系，当务之急是深入地调查研究，对警民关系状态做到心中有数，在此基础上，才可以采取行之有效的措施加以改善。

目前，世界各国评价警民关系状况的标准，主要包括公众安全感调查、公众对警察的满意度调查、警民关系调查、被害人调查、警察机关工作重点评价等几个主要方面。这些调查和评价，都是就公众对警察机关的主观态度如何以及划定的标准所开展的，可以比较客观地反映警察机关及警察在公众心目中的形象和地位。在我国，评价标准可以概括为发案少、秩序好、社会稳定、群众满意。其中，除发案少是客观标准外，其他三项都是群众的主观评价标准。比较起来看，我国的这几项评价标准，失之笼统，很难反映群众针对公安机关及民警的客观评价。因此，有必要参照国外警界通行的做法开展相应的调查工作，以取得公正与客观、宏观与微观相结合的评价结果，以利于公安机关更好地改进警务工作。

（四）发扬优良传统，总结好的经验，全面推进和谐警民关系建设

几十年来，我国公安机关在依靠群众、发动群众、为民服务方面形成了优良的传统，特别是进入21世纪，各地公安机关及广大民警结合日常工作，也摸索出很多开展群众工作的方法。但是，这些经验和做法还是针对群众工作如何开展总结出来的，大多数是基层民警把实践经验经过感性认识归纳出来的，还没有上升到和谐警民关系建设理性思考的高度上。因此，公安机关应该有意识地站在促进和谐社会建设的高度，理性思考、归纳和提炼这些经验的合理内涵和精华内容，在继承传统的基础上，参考、借鉴国外警界一些好的做法，形成具有我国特色的理论体系，以便更好地指导和谐警民关系建设的具体实践。