日本首都圈的规划建设对京津冀协同发展的启示

北京市经济与社会发展研究所 常 艳

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》对打造首都经济圈、推进京津冀一体化做出了明确部署，并将其作为中国区域发展的重要战略加以推进。2014年以来，习近平总书记、李克强总理相继对加强京津冀协同发展、促进三地协作提出了明确要求，标志着全面推进京津冀协同发展的号角已经吹响。北京、天津、河北三地也积极响应中央号召，陆续推出多项政策，加快推动京津冀一体化。但必须承认，京津冀三地之间的合作还面临诸多瓶颈性制约，实现区域协同发展任重道远。

他山之石，可以攻玉。日本是亚洲最早发展都市圈的国家，其首都圈作为其国内都市圈的领头羊，已成长为当前全球最大的城市聚集体之一，在国际经济、金融、商务、文化及信息交流等多方面发挥着重要的控制和影响作用。在日本首都圈形成和发展的过程中，该国政府始终重视规划手段的应用，并不折不扣地保证规划的落实，成功地促进了区域的协调和可持续发展，堪称成功运用规划指导都市圈发展的典范。日本首都圈与我国以北京为核心的京津冀地区在行政区域构成和空间形态等方面相似，其成功的规划建设经验对推动京津冀协同发展具有重要的启示和借鉴意义。

一、日本首都圈的发展及建设概况

(一)日本首都圈的发展概况。

日本首都圈是指以东京为核心，以神奈川、埼玉、千叶、群马、枥木、茨城、山梨等周边七县为发展腹地的都市圈，与近畿圈、中部圈并称为日本三大都市圈。日本首都圈总面积3.7万平方公里，约占日本国土面积的1/10，总人口达4347万人，占全国总人口的比重超过1/3，GDP规模总计达19 682.2亿美元，占同期全国 GDP总额的37.8%。

日本首都圈以小城市为主，特大城市、大城市、中等城市主要分布在东京圈内，①东京圈(The Tokyo Megalopolis Region，or Greater Tokyo Area)——由东京都和三个邻县——埼玉、神奈川、千叶县组成。其中，东京都(Tokyo Metropolis)是由23个特别区(KU IN JAPANESE)和26个市(CITIES/SHI)、5个町(TOWNS/MACHI)、8个村(VILLAGE/MURA)所组成的广域自治体，面积约为2188平方公里，是东京都区部和近郊地带的总称，相当于以北京为核心的首都经济圈中的北京市。已形成了相对稳定发达的城市体系。根据日本总务省统计局提供的最新人口普查数据，2010年，日本首都圈人口为2万～50万的小城市有183个，约占城市总数的95%，其中5万～20万的小城市有128个，占城市总数的比重超过66%;50万～100万人口的中等城市有6个，其中5个中等城市都分布在东京圈范围内;100万～300万人口的大城市有2个，分布在神奈川和埼玉;300万～1000万人口的特大城市有2个，即东京都特别区部和横滨市，分布在沿东京湾的东京都和神奈川区域。从首都圈整体来看，城市化发展已进入稳定发展的高级阶段，②根据发达国家的城市化经历，一个国家或地区的城市化过程大致呈一条拉平的“S”形曲线。当人口城市化水平达到30%左右时，进入快速发展阶段，达到70%左右时，进入相对稳定阶段。2010年首都圈城市化率为94.88%，近五年年均增长不足0.05个百分点，其中发展水平位列首都圈末位的山梨县城市化水平也高达85.4%。

(二)日本首都圈的发展历程。

1.日本首都圈雏形初现于20世纪50年代。自明治维新到第二次世界大战结束，东京作为日本首都，保持了蓬勃发展的势头，吸引了大量的人口和产业集聚。到1945年，东京人口为278万人，城市型土地利用的范围大致为半径10公里。随着日本战后复兴，在工业化、城镇化高速推进的背景下，东京的人口和城市型土地利用面积急剧膨胀，开始迅速向周边蔓延。1950年日本政府出台了《首都建设法》，提出以东京为中心，在半径50公里的圈域内进行开发和建设，日本首都圈的雏形初现。

2.1956年首次从法律上明确界定首都圈的空间范围。为了应对城市过快扩张以及布局混乱、居住环境恶化、交通阻塞、公共设施不完备、住宅紧缺等诸多大城市病，政府颁布《首都圈整备法》，提出将从东京都心向外延伸100～120公里、总面积为2.6万平方公里，包括东京、神奈川、埼玉、千叶四县的全域以及山梨、群马、枥木、茨城四县的部分地区。

3.1965年日本首都圈范围扩大为一都七县全域。

由于东京人口和产业的增长速度超出预期，对周边的辐射范围进一步扩大，1965年，日本政府出台《首都圈整备法改正》，将首都圈地域范围扩大到关东地区全域和山梨县，以在更加广泛的区域范围内疏解极核东京的人口和功能。此次地域范围的划定标准一直沿用至今。

二、日本首都圈发展的阶段性特点和规划政策措施

自20世纪50年代开始，日本政府先后颁布五次首都圈基本规划。在规划建设思路上，政府的努力方向始终集中在疏解中心城功能和促进整个区域的均衡发展上，并针对不同阶段的发展背景和面临的主要问题，在保持发展思路的连贯性的同时，提出新的空间结构设想和具体举措。总体来看，日本首都圈的发展，经历了从最初的单中心集聚、“摊大饼”式蔓延，到后来努力促进多核多圈域发展格局形成，目前日本政府正在推动首都圈向分散型网络结构方向调整。

(一)1958年制定第一次首都圈规划，旨在限制东京无序蔓延。

面对当时东京难以遏制的“摊大饼式”的扩张，日本政府颁布《第一次首都圈基本规划》，仿照大伦敦规划，在东京近郊规划绿带，并提出了在近郊地带的外围地区建立卫星城市(工业城市)。在规划中提出三个圈层的都市圈空间结构，将从都心开始10～15公里的圈域规划为建成区，规定在该地区限制工厂和学校的新建和扩建;将建成区周边8～10公里的地域规划为近郊地带(距离都心20～30公里)，在该地域不得大规模兴建住宅，保留出绿带;将近郊地带的外围地区规划为城镇开发区，将处在该地区的城市培育成工业城市，吸纳圈外的工业投资和人口，以减少建成区压力。

但由于对人口增长预期不足、近郊地带规划范围过于狭小以及土地私有制的制约，加之缺乏有力的规划实施手段，绿带构想未能实现，近郊地带的部分土地被大量开发成住宅区。应该说，自从20世纪60年代绿带失败，东京规划建设的重点放在了鼓励新的成长点而不是限制绿带区域的发展。规划的实施对建成区内工业企业的发展有所抑制，但随着工业企业向千叶、横滨等周边地区扩散以及规划卫星城的“卧城化”，第一次首都圈规划的实施实际上加速了城市中心区转变为大都市圈的中心区和以此为中心的大都市圈的形成。这种发展模式意味着，在相当程度上，关东平原已经变成了一个巨大的连绵不断的城市建成区，原来设计为卫星城的成长点实际上已经发展为都市圈的副中心。

(二)1968年制定第二次首都圈规划，提出构建多核地域结构。

1968年，《首都圈整备法》修正以后的第三年，日本政府颁布了《第二次首都圈基本规划》。在第二次首都圈规划，三大圈层的空间结构调整规定如下:建成区承担中枢管理职能，对建成区的空间结构进行了对应性调整。同时，为了缩小城市间的通达时间，修建铁路、公路等交通体系;对近郊整备地带进行综合的土地开发计划，有计划地对部分地区进行城市化改造。同时，要有效地保证城市功能与农村功能的共存;在外围的城市开发地区，一方面要继续培育卫星城市的工业体系，另一方面要注意打造功能叠加型城市，完善卫星城市的流通、教育等功能。

此外，《第二次首都圈基本规划》主张实施以实现合理中枢功能为目的的城市改造，培育和发挥各个区域的功能特色，分担中心城市超负荷的承载量，形成有机的、相互提携的多核地域结构。建成区保留中枢管理职能，将其他中枢职能有选择性地向其他卫星城市分散;推进业务管理职能在广域上进行多核化的配置，大学和研究机构向建成区以外区域转移。同时，工业方面出台了一系列有关限制在建成区内发展工业等的法律，以引导工业企业向圈内其他区域转移。事实上，中心区的大规模城市改造活动以及城市外围绿化带地区的开发早就全面开展，该规划实质上是对现状的确认。

(三)1976年制定第三次首都圈规划，提出“多核多圈域”空间概念。

1973年，爆发了第一次石油危机，人口和产业继续向东京集中。鉴于对国土结构“一极集中”的反省和对大城市功能极限的反思，日本政府于1976年出台了第三次首都圈基本规划。

此次规划的目的主要是为了改正城市功能向东京都中心地区集中的“一极依存形态”，提出在首都圈中分散中枢管理功能，建立区域多中心城市“分散型网络结构”的设想。在培育都市核心区、形成多极构造的广域都市复合体的同时，周边地域在发展原有农业、工业生产的基础上，充实其教育和文化等功能。

此次规划虽提出了分散中枢管理功能、建立区域多中心城市复合体的设想，但由于中央政府和地方政府在什么范围内分散中枢管理职能的问题上存在分歧，因此该规划的实施遇阻。

(四)1986年制定第四次首都圈规划，进一步推进“多核多圈域”建设。

第四次首都圈规划基本延续了第三次规划的思想，仅对周边核心城市进行调整，以进一步推进从“一极集中”向“多核多圈域”地域结构的转变。规划中提出要以疏解为手段，强化中心城的国际竞争力。伴随着日本整体上国际化和金融时代的到来，为进一步强化中心区的国际金融职能和高层次中枢管理功能，优化城市功能和平衡区域发展，提出东京都心部分职能向其他核心城市转移，包括业务管理和国际交流等职能。在近郊整备地带建设包括横滨、川崎在内的11个业务核城市，①也有部分文献将“业务核城市”翻译为“商务核心城市”，但实质上业务核城市的功能不单单局限于商务性事物，而是承担区域增长极的综合性功能城市，应当理解为东京都外围区域的核心城市。并依托这些城市形成不依赖于东京都心的外围圈层(自立都市圈)。在第三圈层的城市开发区，依托以工业为主的卫星城市，建设中核都市圈。

(五)1999年制定第五次首都圈规划，提出“分散型网络结构”设想。

进入20世纪90年代，日本经济由成长期步入成熟稳定期，经济增长率低缓。在第四次规划后，首都圈中心过密现象并未得到根本解决，地域结构不平衡仍然严重。同时经济全球化、信息化带来人们的价值观、生活方式和需求日趋多样化。在这一新的时代背景下，1999年日本出台了第五次首都圈基本规划。

第五次首都圈基本规划在第三、第四次基本规划的基础上，再次强调了建立区域多中心城市“分散型网络结构”空间模式的设想。其发展目标是将首都圈建设为更具经济活力、充满个性、与环境共生、具备安全舒适高品质生活环境的可持续发展区域。实现这一目标的战略思路是通过培育建设业务核城市，②在第四次首都圈基本规划指定的11个业务核城市的基础上，第五次首都圈基本规划又增加了5个业务核城市，分别为多摩(加入八王子·立川)、相模原·町田、川越、春日部·越谷、柏。在北部、东部和西部三个区域形成环状据点城市群，相互连接从而形成大环状连接轴，打破以往由中心城市向周边城市的放射状联系格局，实现以据点城市为中心、彼此相对独立并能方便交流联系从而互相分担城市职能的自立、互补、高密度、水平、分散化网络型区域结构。

三、日本都市圈规划建设的经验借鉴

(一)制定前瞻性规划并适时调整。

与西方主要都市圈相比，日本首都圈是以政府为主导积极推动都市圈规划建设并取得成功的典型，充分体现了“规划先行”、“与时俱进”的规划建设理念。日本首都圈先后制定了五次规划，大约每10年修订一次，每次均根据国际背景变化、国内战略要求和东京历史使命的变迁，做出适应性调整和完善，具有较好的连续性和衔接性。在规划理念方面，实现了从硬性控制到柔化管理的转变;在城市空间结构方面，实现了由单中心向多中心、圈层结构向网络结构的转变，为首都东京的人口和功能的疏解以及首都圈区域的协调发展提供了科学的依据和指导。

(二)建立严密有效的规划实施机制。

1.制定完善的法律法规体系是规划实施的坚实保障。自20世纪50年代开始，日本政府先后共制定了《首都圈整备法》等数十项相关法律，并根据实际情况及时修正以更好地应对实践中的挑战。此外，为了保证首都圈建设项目的顺利实施，还制定了多项操作层面的法律，其中包括指导和规范项目建设的《城市规划法》、《建筑基准法》、《土地基本法》，还包括与上述法律配套的相关法规和技术标准，以及保证首都圈规划实施机构的建立、相关税收和资金政策的法律法规，有力地保障了首都圈规划和建设的严肃性和权威性。

2.设置高规格强有力的协调机构是规划实施的制度条件。都市圈规划建设涉及跨行政区域的多个利益主体，在规划和建设过程中存在许多矛盾需要协调。日本早在1956年就设置了首都圈整备委员会，并作为总理府的下属机构，有力地协调整个区域发展。在组织形式上，由初期的咨询委员会，逐渐演变为行政委员会，对于提高区域性规划编制和实施的效率起到了一定的积极作用，使得区域性规划与全国性规划在政策制定上保持了较好的一致性，并为重大项目的实施提供了资金保障和制度保障。

(三)打造便捷区域交通基础设施网络。

发达的交通网络体系是确保人流、物流、资金流等多种发展要素自由、快速、便捷流动的基础前提和重要支撑条件。日本首都圈发展形成过程中，以轨道交通为主导的交通体系规划建设起到了关键的作用，并始终贯彻立体建设的原则，构筑了城区地铁——区域轻轨——国家级高速铁路立体化轨道交通网络，促进了城市中心功能的集中、居住地与就业地的功能分离，缩短了中心城市与周边城市、居住区与商务区之间的时间距离，同时也有效地减缓了汽车交通所带来的环境污染。正是现代化轨道公共交通系统由放射状向环状到网状的发展，为日本首都圈空间格局的调整改善提供了重要支撑。

(四)培育不同层次和各具特色的功能区。

与其他国际大都市圈相比，日本首都圈在城市功能空间结构上的多元性和多样性表现更为突出。依据产业空间分工和协作规律，日本首都圈积极推动大中小城市产业联动，有效地提升了区域的整体竞争力:第一，在城市开发地区培育各种类型的功能城市，包括工业城市、住宅城市、研究学园以及流通中心等;第二，确立并发展大城市的主导产业，形成大城市间的产业分工;第三，培育中核都市圈的产业集群，在中核圈域内形成产业链条，加强模块化产业协作;第四，以东京为中心城市的首都圈，以业务核城市为核心的据点城市群、以中核城市为核心的自立都市圈共同形成了分散的网络状空间结构。

四、对京津冀协同发展的相关启示

1.尽快出台促进区域协同发展的相关规划。突破行政区划的限制，在更大范围内制定科学合理的区域规划是有效疏解核心城市人口和功能，促进区域协同发展的必然要求。但京津冀都市圈区域规划的编制横跨整个“十一五”时期，至今没有获批;首都经济圈规划范围几经变更，至今也仍未出台。区域整体规划的缺乏导致规划范围、分工定位、利益分割等多方面的不确定，不利于北京、天津、河北三地的统筹协调发展。因此，建议积极推进这些以更大地理空间范围为对象的区域规划的出台以及相配套的项目安排，以便区域内各城市的发展有纲可依、有章可循，避免产业同构、恶性竞争。

2.尽量协调处理好北京与外围区域之间的关系。协调处理好北京与外围区域之间的关系是促进京津冀协同发展的关键。多年来，各种生产要素向核心城市北京过度集聚，形成了发达的中心城市和落后的腹地共存的区域格局。未来，一方面要以加快调整疏解非首都核心功能为契机，①习近平总书记在2014年2月份到北京考察时就推进北京发展和管理工作提出要求，要调整疏解非首都核心功能，优化三次产业结构，优化产业特别是工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。以产业和功能对接协作为重要途径，在京津冀区域内培育包括研究创新中心、高端服务业中心、现代制造业中心等错位有序发展的功能板块，形成区域内产业合理分布和上下游联动机制，积极推动区域内大中小城市的联动发展和空间结构的网络化发展;另一方面，要警惕核心城市的过度疏解。日本首都圈由于过度疏散中心城人口和功能，造成了中心城市的衰落和国际竞争力的下降。②日本政府发布的《2009年度首都圈白皮书》提出，如果继续根据《首都圈整备法》抑制人口和企业向东京集中，东京圈的世界地位将会下降，在5～10年后将会滑落至上海、新加坡等之后位居第4。因此，北京既要疏解，又要强化发展，即在疏解不符合首都功能定位的一部分产业的同时，要加强打造政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心等“四个中心”，集聚优势产业，其极核作用不应弱化，反而应进一步加强，并充分发挥辐射带动作用，促进区域整体竞争力在全国乃至全球的提升。

3.加快推动交通基础设施的一体化建设。区域交通基础设施建设一体化是促进区域协调发展的重要突破点。近年来，三地在交通一体化方面进展较快。京津、京石高铁投入使用后，京津冀间已经分别形成了半小时和一小时交通圈。北京与河北还突破了行政区划的限制，以共同推进北京新机场建设为契机，正在规划一批区域重点交通项目。下一步，要继续推动北京市内轨道交通的加密，继续推动区域内道路、交通、港口、机场建设的对接与资源整合，加快推动区域交通系统由环状向网状形态发展，为城市布局的扩展和城市体系的健康发育创造条件。

4.推动成立强有力的区域管理协调机构。只有建立高规格、强有力的区域协调机构，才能有效地统筹区域资源，调动各方面力量，促进区域健康发展。因此，建议建立由中央和地方共同组成，由副总理以上的领导牵头，由各市主要领导任成员，同时包括国家发改委、财政部、交通部等相关部委官员的京津冀区域管理协调机构，以便就区域内产业结构调整、基础设施建设及生态环境治理等战略性合作问题进行深入磋商，在寻求有关各方利益结合点及合作切入点上取得重大突破，加速推进京津冀区域的协同发展。

5.探索推动相关法律保障体系构建。完备的法律是日本首都圈规划建设管理的重要保障。建议探索有利于推动京津冀协同发展的相关法律制定，包括区域规划法以及与之相配套的土地、财政、税收、环保等相关法规和技术标准，以保证京津冀区域规划和建设的规范性、严肃性和权威性。