我国公务员薪酬制度创新研究

王 念，唐 艺

（1.甘肃中医学院，甘肃 兰州 730000；2.华中科技大学，湖北 武汉 430074）

公务员薪酬制度是社会主义市场体制下收入分配制度的重要组成部分，其重大意义和地位不仅关系到我国政府效率、公务员队伍稳定，更关系到我国在改革开放这一历史关键时期的成败。在我国的传统思想理论中，认为官员应该是道德楷模，应该是人民公仆，他们应该无私奉献，而不应该追求过高报酬。《联邦党人文集》的封面有这样一段话：“人非天使，如果人人都是天使，那么就不需要政府来管理了。”公务员同样是如此，作为一个对思想道德要求较高的职业，公务员也是靠领薪水来生活的。在社会主义市场经济体制发展到关键阶段的今天，公务员薪酬制度和激励机制占据我国薪酬体系中最为基础的位置。尤其是2013年新一届政府上台以来，公务员薪酬制度问题再次成为国内最为焦点的问题。笔者认为，我国公务员薪酬制度设计的关键在于通过有效的激励制度和福利待遇来提高政府效率，遏制滥用权力，根除腐败；而非降低公共开支，减少福利，消减公务员待遇。这才是创新我国公务员薪酬制度体系过程中所要解决的核心问题。

一、现代薪酬激励的理论基础

（一）公务员薪酬结构

公务员薪酬指的是政府支付给公务员的工作报酬，公务员的薪酬一般来自于纳税人供养。纵观国内和国外的公务员薪酬制度，高层管理者的薪酬主要由基本薪酬、激励薪酬与保障薪酬三部分构成。

所谓基本薪酬指的就是公务员的基本工资。这是公务员的一项最基本的收入，他们企业员工一样按月领取报酬。一般来说，公务员工资是在参考企业工资的水平上制定的，是公务员的固定收入。由于公务员不能兼职，因此，固定工资对公务员来说至关重要。公务员的工资水平各国根据自身实际情况规定不同：根据1990年11月5日生效的《联邦公务员可比性工资法案》（FEPCA）的规定，联邦雇员工资水平不得高于企业员工，任何公务员工资变动必须由众议院讨论通过，公务员加薪从下一任开始，本届不得收益。一般来说，职位越高，公务员可能产生的腐败就越大，因此，越高职位的工资就相对越高。根据2013年10月发布的数据统计，目前全球工资的公务员是新加坡总理李显龙，高达170万美元，还是在消减36%以后的结果。排名第二的是香港特首梁振英，薪资54万美元，日本首相年薪约16.8万美元。这都远远高于我国国家领导人基本工资水平（48 000元人民币）。

所谓激励薪酬主要就是指绩效工资，就是根据公务员的个人绩效给予的报酬，绩效工资是保证政府工作效率的根本，它起到短期激励的作用。如何制定公务员薪酬激励制度是本文研究的一个重点。

保障薪酬指的是保障公务员无后顾之忧的各种福利和保障。目前世界各国都给予公务员良好的保障制度，比如子女的教育，免费医疗，较高的退休金，任期内的福利制度，各种保险和服务等等，这是公务员薪酬体系的长期激励制度。长期激励制度能够遏制公务员的腐败现象，也是公务员薪酬结构中最为重要的一环。

（二）“高薪养廉”问题的合理性

随着2013年以来，我国政府大幅度消减公共开支和政府部门福利，“公务员”待遇问题成为了社会焦点问题。社会舆论普遍认为公务员工资应该和企业雇员水平一致，特别是公务员退休金等福利问题，都引起了广泛的争论。而笔者认为，公务员养老金问题恰恰是一个长期激励的薪酬体系，是不能够轻易降低标准的。

长期以来，中国社会“官本位”思想严重，官员滥用权力已经成为了一个难以根治的症结。固然，依靠高薪不能够根治腐败问题，腐败问题必须要依靠制度根治。但是这并不是说明公务员就应该拿低工资，甚至大幅低于企业工资。

养廉银是雍正皇帝借高薪鼓励官员廉洁的制度，养廉银的失败原因在于地方长官管理地方行政费用，导致腐败，而不是因为养廉银本身导致官员贪腐。朱元璋曾经设立剥皮亭以遏制腐败，但是最终效果都不佳。

公务员的工资水平应该较高基于两个合理性：

1.公务员承担社会责任较多。公务员自身承担着较多的社会责任，以警察为例，在中国大陆，一个普通警察的工资水平不足3 000元，但是他们却要经常24小时上班，遇到重大案件几乎很少有时间回家，经常冒着生命危险执行任务，他们几乎是付出了自己的全部时间、精力甚至是生命在工作。这一工资水平相当于一个普通文员，不足出租车司机的一半，是银行柜员的1/3。正如军人这一行业，他们承担着巨大的风险，因此他们领取较高的工资是合理的。

2.管理者权力理论。管理者权力理论最早产生于上市企业，《福布斯》对美国 800强公司 CEO薪酬做了一个统计，从 1970—2002年，CEO平均薪酬增长了三倍多，且CEO平均薪酬与普通员工之间的薪酬差距从 1970年的20倍上升到2000年的 90倍（Murphy et al.，2003）。而同一时期，我国公务员最高和最低比例是6倍。上市公司高管的薪酬急剧上升，这是由于他们手中的权力而决定的。这同样是因为所有权和控制权相分离而产生的，管理者权力理论已经证明适用于公司，同理，这同样适用于政府。公务人员手中掌握较大的权力和资源，如果公务员的薪酬激励得不到满足，那么就会产生机会主义及其他方面的寻租行为。

（三）公务员薪酬激励机制产生的内在动因

美国哈佛大学詹姆斯教授对激励问题的研究结论是：如果没有激励，一个人的能力发挥仅为20%~30%；如果施以激励，将使一个人的能力发挥出80%~90%。我国公务员制度极具中国特色，监督机制还不完善，权力较为集中，公务员的薪酬和职位相挂钩，而职位的晋升更多地依靠领导任命。这就造成了一种现象，无论是干多少活，薪酬都没有变化。这样就导致了政府部门工作效率，互相推诿，人浮于事，甚至能躲就躲的现象。笔者在研究中发现，很多政府部门办事的总是那么几个人，而领导者更多的是在研究如何提升自己的权力和职位。为改变当前我国政府部门办事效率低下的现状，这就迫切需要建立一套新的薪酬激励机制。

二、当前我国公务员薪酬制度的现状、存在的问题和根本原因分析

（一）我国公务员薪酬制度改革发展状况

1956年以来，我国历经了四次公务员薪酬改革，从2013年，新的公务员薪酬方案正在研究，目标是提高基层公务员待遇，规范相关福利和建立激励机制（见表1）。

目前我国的公务员薪酬制度虽然已经走出了计划经济的阶段，但是总体来说，还是采用基本工资统一规定，地方补贴自行建立，国家统一调控的模式，总体来说公务员地区间差异较大，工资水平较低。

表1 我国四次公务员工资制度改革比较表

（二）我国公务员薪酬制度存在的主要问题

1.薪酬水平较低。根据经济学原理，衡量收入损益的标准不是比例，而是绝对值，过去我们经常和国外发达国家相比，认为美国的公务员薪酬水平低于企业平均水平，我国公务员的工资也要低于企业平均水平。这是一种根本上的错误认识，我国房价较高，医疗和教育都不是一般家庭能够承受的，我国平均工资水平较低，在大城市里，3 000元左右的月收入仅仅够维持房租和一般生活所需，由于我国工资水平低，在中国，基层公务员工资水平无法满足日常生活需要，根据马斯洛需要层次理论，连基本需求都无法满足的薪酬制度，一定是不合理的，这就会导致公务员利用手中的权力去寻租。薪酬水平较低导致了国内广大青年争先恐后报考公务员的动机不纯，很多人还认为目前公务员就是权力的代名词，而权力必然会带来利益。中国的传统官僚体系和现代市场经济之间存在一定的矛盾，也就是官员的地位和现在以财富来衡量地位的矛盾，简单说，就是官员地位高，但是工资低不符合现在市场经济的客观规律。同样是华人社会，新加坡总理工资一度高达200多万美元，香港特首的工资也高达400多万港币，而我们的总理基本工资每年只有48 000元人民币，这和他们掌握的权力和承担的责任以及风险不成比例。

2.行政办公费用和津贴不透明。公务员日常办公享有的行政办公费用和各项津贴实施上也是薪酬的一部分，因为这些费用都是公务员的日常福利表现形式，包括旅游、交通工具的使用、食宿等等。目前，三公消费问题我国财政预算支出的一个重要问题，事实上，笔者认为，三公消费在本质上是一种职务消费，这部分钱应该是归属于公务员的薪酬。根据马斯洛需要层次理论，公务员的个人安全等需要都必须要保障，但是目前公务员的工资水平不能够满足这些需要。于是就产生了大量的不透明的行政办公费用和津贴，这样产生的后果不言自明了。

3.公务员薪酬水平形成机制缺乏。世界各国公务员薪酬都在基于市场运作的实际基础上制定而成的，而我国的公务员薪酬形成机制还没有建立起来。2006年制定的职务工资表规定国家级正职领导工资是4 000元，而非领导办事员的职务工资仅340元，这比全国规定的最低工资水平还要低上很多，这已经严重脱离了市场实际。比如，国有企业华远地产主席任志强的月薪大约是60万，而北京某房产局领导的月职务工资是1 080元，如此巨大的差距根本不符合市场中劳动力的价格规律。我国至今为止也没有根据市场实际建立起薪酬水平决定机制。

同样，美誉建立起薪酬水平决定机制，更不用谈薪酬增长机制了。美国联邦雇员的薪酬增长机制是参考同一地区同企业的标准，有着严格的法律规定和要求。而我国的薪酬增长机制完成是行政命令的产物。这表现为每次决定涨工资总是没有有力的依据，特别是存在养老金双轨制等问题，更受到了大众舆论的压力，正常的增长机制始终建立不起来。

总体来说，目前中国的公务员薪酬水平和市场脱离，而2006年制定的薪酬水平又和当前市场实际相脱离。不同级别之间工资差异过小，完成靠个人意志和行政命令来制定薪酬水平，这造成了我国公务员薪酬制度的不合理。

4.激励机制缺失。目前我国公务员薪酬制度各个级别和职务之间的工资差异不大，而且职务转换时间过长，激励效果不大。另一方面，绩效奖金也缺乏有效的考核制度，绩效奖金也成为了固定工资。实际上，我国目前根本没有建立起来一套公务员薪酬激励机制。

（三）存在问题的原因分析

我国公务员薪酬制度目前存在很大问题，脱离实际，和市场经济相脱节。这是由于薪酬制度的制定思维还停留在计划经济时期，而我国现在已经全面进入到市场经济时代，用一种错误地思维去建立市场经济下的公务员薪酬管理制度导致了薪酬制度出现了诸多问题。

同样，公务员薪酬制度改革的问题并不是人们意识不到，而且改革的步伐较为艰难。首先是各方利益的取舍，要涨工资就必须增长财政支出，这必然会引起舆论的压力；要降低一些行政费用和津贴，这必然会触及另一部分人的利益；要建立起薪酬激励机制，必然会给行政工作和人事问题带来影响。因此，我国公务员薪酬制度改革的最大障碍来自于各方利益关系的处理。

三、创新我国公务员薪酬制度的政策建议

（一）完善立法，提高公务员薪酬

公务员薪酬制度改革必须要在立法的保障下进行，对《公务员法》进行修改，可以参照美国《联邦工资比较法》的立法精神，结合我国当前的实际情况，进行立法工作。使公务员薪酬制度法制化，建立一个良好的法制环境，从而实现优化设计。

当前我国公务员薪酬偏低，这是一个不容置疑的事实，虽然公务员平均薪资水平和同行业平均水平差不多，但是从各个层级比较，我国公务员的薪资水平还是较低。尤其是我国公务员的薪酬存在最大的问题就是薪酬不能够满足基本需求，特别是在物价飞涨、住房、医疗和教育都相当昂贵的今天。

提高薪酬就必须要确定薪酬额度，一方面我们可以参照国外发达国家，参照市场价格来制定薪酬额度。而另一方面笔者根据马斯洛需要层次理论，提出了一种创新的薪酬额度确定方法，根据该理论可以认为我国公务员的薪酬必须要满足他们的生存需求，安全需求，社交需求，尊重需求，自我实现需求。其中，生存需要指的是衣食住行等需求，对于一个公务员来说，必须要保障他衣食住行的基本需求。公务员承担责任较多，掌握较多资源，无论是司法、行政还是立法，都会影响别人的利益，因此，很容易受到安全威胁，政府有义务支付这笔薪酬以防止意外发生。在市场经济时代，财富是一个重要的换算指标，公务员要想获得尊重，工资水平必须能满足日常社交等需要。根据这些原则，结合当地实际情况，对公务员工资予以量化，制定出公务员薪酬提高标准。

（二）优化薪资结构

当前我国公务员薪酬结构各种津贴、补贴和奖金较多，而基本工资过低。应该改变这种情况，将基本工资作为主要收入，比例至少应该占到总薪酬的70%以上。同时，还应该将类似“三公费用”的职务消费和支出划入个人薪酬，明确个人支出的范围。一方面提高薪酬，另一方面严格控制隐形的费用，实现公务员薪酬结构的透明化。

（三）建立指数化的薪酬水平决定和调整机制

薪酬水平的决定应该和市场结合，参照同行业的工资水平、工资的购买力和外部经济环境的变化来制定。我国公务员薪酬调整制定必须要建立指数化的体系。首先要适应物价的变化，当前我国通货膨胀比较严重，这就需要给予一定的补偿。当前应对通货膨胀有工资指数化、公务员薪酬调整机制，和事后补贴等办法。笔者认为，当前我国适用于事后补偿机制，根据通货膨胀的实际变化，年底给予现金补偿，或者是等价的物品补偿。公务员薪酬的重大调整应该每五年根据实际经济情况进行讨论，提交人民代表大会通过，这样能够实现定期调整公务员薪酬的目的，能够避免当提出公务员薪酬调整时来自各方的阻力。

（四）建立薪酬激励制度

当前我国公务员薪酬制度改革的一个难点就是建立一个薪酬激励制度，建立该制度的意义不仅仅在于提高政府工作效率，更在于深化政府工作机制改革。正如同企业激励机制对企业目标的意义，公务员薪酬激励制度是建立公平效率的前提。

要建立薪酬激励制度，首先要建立一个标准化的绩效评估体系，建立起一个独立的绩效评估机构，制定评价内容细则，将评价内容量化，评价中可以采用周期反馈的方法，注重日常评估，同时根据评估结果制定奖惩制度，给激励薪酬机制建立一个有力的制度保障。

薪酬激励机制包括两个方面，一方面是短期激励机制，可以参考企业做法，采取奖金制度，比如加班奖金，工作绩效奖金，针对中国当前的实际情况，奖金的下发必须要严格规定，并且经过组织程序投票，对于任何奖金的去向在核算时都要查明，出现问题必须严格追求。另一方面制定长效机制，提高退休、医疗、住宿福利，对考核不达标者和有重大过错者予以剥夺长效福利，这样就能够避免公务员为了追求机会成本而产生短期的有害行为。

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