东北三省农村土地规模经营研究

刘洪彬，董秀茹，钱凤魁，王秋兵

（沈阳农业大学土地与环境学院，辽宁 沈阳 110866）

东北三省农村土地规模经营研究

刘洪彬，董秀茹，钱凤魁，王秋兵

（沈阳农业大学土地与环境学院，辽宁 沈阳 110866）

研究目的：系统分析东北三省农村土地规模经营的现状、特点、存在问题，并提出相应对策，为农村土地管理提供参考。研究方法：问卷调查法、统计分析法、区域比较法。研究结果：东北三省农村土地规模经营现状为分散经营仍是主要方式，土地规模化程度不高，但农户规模经营意愿较强；农业合作社初具规模，经营形式多样，但呈现出省际间发展不均衡的态势。主要特点为以尊重农民意愿发展新型农业合作化为主要形式；多部门资金和政策扶持、机械化引领为农村土地规模经营的主要推动力。主要问题是农村土地规模经营前提条件不充分、政府服务与管理不到位，农村土地规模经营的配套改革滞后等。研究结论：土地管理及相关部门在推进农村土地适度规模经营中不能急于求成，要依靠增加农业收益，差别化引导，充分发挥典型示范作用等多种途径推进；仍需要多样化的资金渠道扶持，创新性的用地政策和严格的用地监督与管理机制保障；更需要完善在劳动力转移、土地流转和宅基地闲置等相关方面的配套改革措施。

土地管理；农村土地规模经营；问卷调查；东北三省典型区域

1 引言

农村土地规模经营是中国农村土地制度改革和农业发展的方向性选择，是一件事关农民收入、农民稳定、农村经济乃至整个国民经济和社会发展的大问题[1]。中国以家庭承包制为核心的农村土地制度推行30多年来取得了巨大成就，但一家一户分散经营的弊端也日益显现[2]。同时，在中国加速发展现代农业的宏观战略背景下，如何加快土地流转，促进土地适度规模经营，已经成为当前农村发展面临的越来越紧迫的问题。为此，党的十七届三中全会明确提出要加强农村土地承包经营权流转管理和服务，建立健全农村土地承包经营权市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展以专业大户、家庭农场、农民合作社等多种形式的适度规模经营。在此基础上，党的十八大又提出要以土地规模化、集约化、专业化的现代经营方式改造传统农业，是发展现代农业的必由之路。自此，农村土地规模经营逐渐成为政府和学术界关注的焦点问题。

近年来，关于农村土地规模经营问题的研究日益增多，目前相关研究主要集中在探讨农村土地规模经营的必要性[3-4]、土地规模经营条件[1,5]、土地规模经营的组织形式及途径[6-10]、土地规模经营效果及其影响因素[11-16]等方面。基于农户和农民专业合作社层面典型区域大规模调查实证研究甚少。因此，本文以东北三省典型地区调研为出发点，从农户和农民专业合作社两个层面分析目前农村土地规模经营的现状、特点及存在的问题，并提出相应问题的对策，为农村土地管理提供依据。

2 研究设计

2.1 研究区域选择

本文选择东北三省作为典型研究区域主要基于以下几个方面考虑：首先，本区域拥有亚洲最大和世界最肥沃的黑土地带，是中国主要的农业区和粮食生产基地，有适宜农村土地规模经营的自然条件；其次，有适宜农村土地规模经营的外部条件，研究区域由于地势比较平坦，拥有全国最高的农业机械化生产水平，尤其是黑龙江省，在大型拖拉机、小型拖拉机及大中型拖拉机配套农具使用方面远远高于全国平均水平；第三，研究区域拥有全国最高农业科技水平，尤其是在优质种子培育、生物化肥技术的使用程度和节水灌溉技术模式的广泛应用都居于全国的领先水平；第四，该区基础资料和相关数据比较容易获取。

2.2 数据来源

本文数据来源于2013年6—9月对东北三省农村土地规模经营情况的抽样调查。数据分两个层次：（1）农民专业合作社数据。首先，通过相关报道资料、主管部门访谈进行筛选专业合作社，然后，对筛选的专业合作社负责人进行问卷调研。（2）农户（包括一般农户、专业大户）数据。首先，选择典型性和代表性区域，包括辽宁省抚顺市、沈阳市、铁岭市、盘锦市和营口市，吉林省白城市和黑龙江省齐齐哈尔市；其次，确定土地规模经营面积较大且在空间上分布较均衡的村落；在田间地头、农民聚集场所和农户家中进行随机抽样，进行问卷调研获得农户数据。

2.3 样本分布与特征

样本包括辽宁省、吉林省、黑龙江省7市9县（区）26乡（镇、场）32个村40个农民专业合作社、300户农户（包括专业大户）近80万亩土地规模经营情况，其中农民专业合作社有效问卷33份，有效率为82.5%；农户有效调查问卷287份，有效率为95.67%。通过对287户农户调查问卷和33份农民专业合作社问卷的统计分析，得到农村土地规模经营基本特征如表1。

表1 样本特征统计表Tab.1 Sample characteristics

3 研究结果

3.1 东北三省农村土地规模经营现状

（1）分散经营仍是东北三省耕地的主要经营方式，农村土地规模化程度不高

随着土地流转，耕地有集中化、规模化的经营趋势，但速度较慢，农户一般还只经营自家承包地或少量租种外出打工亲戚朋友的承包地。统计分析得出，调研涉及的287户农户中，只有95户发生了土地流转，占调研样本数的33.10%，且流转面积多数低于20亩，说明在研究区域的农户更多的还是耕种自家拥有的土地，发生土地流转的情况并不是普遍现象；从户均经营的耕地面积统计可以看出，黑龙江省、吉林省、辽宁省的户均耕地经营面积分别为57.14亩、39.86亩、18.16亩，依次出现递减的情况，在调研样本中，54.36%农户的耕地经营面积低于20亩，13.59%农户的耕地经营面积大于50亩，其中仅有5.9%农户的耕地经营面积大于100亩，且集中分布于黑龙江省、吉林省，说明研究区域农户土地经营规模存在较大差异，且农村土地规模化程度整体并不高。

（2）农户土地规模经营意愿较高，但土地转出意愿相对较低

调研发现，希望扩大土地经营规模的农户为168户，占调研总样本的58.53%，希望扩大土地经营规模的农业合作组织占调研总样本的90%，说明农户希望扩大土地经营的积极性还是非常高的；与此对应，在现有耕种农户中，愿意转出土地的农户仅有5户，只占1.74%。农户不愿意转出土地的原因：一是对于很多的专业大户，土地转出收益低于自己经营获取的收益，而且这部分农户基本上都是种植亲戚的土地，如果全部加入到专业合作社中，合作社分红的收益只能给原有的承包者。二是观念没有转变，对土地有特殊的感情。由于对土地流转后的土地经营政策和生活保障有所顾虑，又很难获取到除种植业以外的收益，因此，就不愿意将土地流转出去。

（3）农村土地规模经营模式多样，农民合作社初具规模，但省际间发展不均衡

从表2的统计分析可以看出，目前东北三省农村土地规模经营主要有专业大户、家庭农场、农民合作社等3种模式，其中，农民合作社是主要的土地规模经营模式，家庭农场数量最少。农民合作社在黑龙江省最典型，按其依托主体又分为能人领办型、村集体领办型、涉农企业领办型，如黑龙江省齐齐哈尔市克山县仁发现代农业农机专业合作社是典型的能人领办型合作社，是黑龙江省惟一的示范社，经营耕地19930 hm2，2012年纯收入2500万元，合作社经营人员只有32人；克山县北联乡新兴村农业农机专业合作社是村集体领办型合作社，全村2193 hm2耕地全部入社，外租耕地2267 hm2，经营收益除了给农民分红外，都用于村基础设施建设，已为2个屯建设高标准住宅131栋，还计划为2个屯240户农户建设多层楼房，农民对合作社的信任度很高；克山县昆丰大豆专业合作社和拜泉县龙盛现代农业生产有限公司都属于企业领办型合作社，经营业务涉及农产品种植、储运、加工和流通等各个环节，利润高、抵御风险能力强。黑龙江省合作社的机械化程度也很高，大多数合作社都是千万元农机合作社。吉林省合作社处于发展的雏形阶段，经营领域只涉及种植和产品初加工，机械化程度低。辽宁省合作社的主要作用是产品销售，很少直接参与土地流转和农业生产。

（4）土地规模经营可以降低生产成本、释放劳动力、增加农民收入，但对提高农产品产量效果不明显

调研发现，土地规模经营有利条件有5个。首先，降低销售产品的成本。如合作社是一个整体，各种信息渠道比较畅通，能够把握复杂形势，可以实现与收购商的讨价还价，提高销售的价格，同时收购商基本上都采取上门收购的方式收购农产品，也大大降低了运输成本。第二，降低购买生产资料成本。购买生产资料合作社通过打包进入市场可以搞批发，与一般农户相比，生产资料降价幅度在10%—20%，但三省规模化程度不同，生产成本还是存在显著差异。第三，贷款便利。要实现土地的规模经营，资金是重要的保障，商业银行对一家一户贷款要求的门槛较高，对合作社贷款的门槛相对较低。第四，政策优惠。2014年政府出台了对以合作社等新型农业经营为主体的扶持政策，如购买大型农业机械补贴等优惠政策。第五，能够增加农民收入。对劳动力投入和农业机械的投入分析中可以看出，土地规模化程度较高的黑龙江省，农业机械的投入已经开始替代劳动力的投入，生产效率得到提高的同时，也使得大量的劳动力从土地中释放出来，转入第三产业，提高了家庭收入。调查中，在外打工的家庭，每年每户劳务纯收入平均都在3万元以上。但是，调查中也发现，实现土地规模经营并不能实现土地产量的大幅度提高，以种植玉米为例，一般农户和实行土地规模经营的农民合作社都可以达到1100—1300斤/亩左右，中间产量的差异更多的是由于气候条件差异造成。

3.2 东北三省农村土地规模经营的特点

（1）尊重农民意愿是新型农业合作化的主要特点

农户入社自愿、退社自由是每一个农民合作社成立的基本原则。新时期土地规模经营所出现的农业合作化与中国20世纪50年代中期的农业合作化有着本质的区别。以前的农业合作化是将农民的土地收归集体后搞大锅饭，强迫入社。现在的农业合作化是在坚持家庭联产承包责任制的前提下，农民自愿将土地流转集中经营，农民仍享有土地承包权和收益权，流转出去的只是土地经营权，土地流转期限也由农民自行确定。

（2）多部门资金和政策扶持是土地规模经营的推动力

新型农业合作化是在工业反哺农业的背景下出现的，为了发展土地规模经营，各级人民政府、农业及农机等部门都制定了相应的扶持、奖励和管理办法。调研发现，大规模经营土地的农户和农业合作组织都不同程度地享受到工业反哺农业的成果，每公顷耕地平均得到近2000元的综合补贴，购买农业机械可以得到60%的农机补贴等。所有千万元农机合作社都是在农机补贴和合作社优惠贷款政策的扶持下建立起来的。资金和政策扶持在实现农村土地规模经营中作用巨大。

（3）机械化程度与土地规模经营程度呈正相关关系

调研发现，大型农机具的应用和推广，对土地经营规模的扩大作用明显，特别是对于以粮食生产为主的农业合作社，其前身都是以农业机械为农户代耕代收的基础上发展起来。尤其是在黑龙江省的平原地区，1个千万元农机合作社可以带动周边几个村的5—6万亩耕地实现规模经营。机械化促进农业生产的专业化分工，使生产力得到极大解放，同时，农业劳动力大量转向非农产业，逐渐实现土地集中和规模化经营。

表2 农民专业合作社土地经营情况调查统计表Tab.2 Land management of the farmers' cooperatives

3.3 东北三省农村土地规模经营的主要问题

（1）实现农村土地规模经营的前提条件不充分

首先，农村土地流转机制不完善，部分农民土地流转意愿不强，影响了土地经营规模的扩大。现有土地流转更多依靠农民自发的或者是政府主导的方式，并没有形成土地流转的机制。由于农村社会保障体系不完善，农村土地更多起到了社会保障的功能，再加上部分农户观念转变较慢，影响了农村土地经营规模的扩大。其次，农村土地市场，尤其是土地金融市场不健全，土地承包经营权抵押贷款困难，缺少发展资金成为专业大户、家庭农场、农民合作社扩大经营规模的瓶颈。调查中有60%以上的调查对象提出，目前制约农村土地规模经营的主要限制因素是资金，没有资金就不能租地、买大型的农业机械扩大生产规模，没有资金就很难获取更为先进的生产技术。

（2）实现农村土地规模经营的政府服务水平不到位

首先，农民合作社发展受到用地瓶颈的制约，经营场所没有建设用地计划指标，缺少大型农机具的存放场所、农产品晾晒场所和农产品储存库房用地。调研中发现，很多大型机械由于没有存放场地，只能被露天放置在田间地头，也得不到应有的保养，这样就大大地缩短了机器的使用寿命。刚收获的农产品，由于水分较大，不符合收购商收购要求，但是由于没有专门的晾晒场地，很多农户不得不把农产品低价卖给专门进行农产品烘干的企业，不利于农民收入的提高。有的农产品，比如土豆需要较大的仓储地，如果在耕地中挖储存窖是法律不允许的，就迫使农户把大量土豆在短时间内以较低的价格卖出，而这些问题解决的根源就是农业生产没有相应配套设施的建设用地指标。其次，发展资金不足阻碍农民合作社继续扩大经营规模，虽然国家为了促进土地规模经营，已经采取了很多惠农政策，但还是不能满足现有发展的需要。第三，土地规模经营过程中，耕地的“非农化”、“非粮化”，甚至是破坏耕地的现象依然存在。调查中很多地区为了提高农业生产的比较效益，往往将土地改种经济作物，出现土地的“非粮化”。而一些农户为了解决农产品仓储、晾晒等问题，不得不铤而走险，将农业地转变为非农用地，造成了土地的“非农化”。

（3）实现农村土地规模经营的配套改革措施滞后

首先，相关配套的法律法规和规章制度改革滞后。按照目前的《合作社法》和《农村土地承包法》，都是自愿入社或承包土地，如当地每户平均4块土地，只要有1户不同意入社或被承包，土地就很难成片，就难以形成规模经营。如果要调地，就要做大量的工作和付出额外的成本（差地调好地或者是给予一定的补偿）。其次，农村土地规模经营释放的大量农业劳动力分流问题没有很好解决。大多数剩余劳动力还处于自发的、兼业转移状态，进城为“工”、回乡为“农”，享有双重身份，出现双重占地现象。需要在新型城镇化进程中，真正实现农民的市民化。第三，农村宅基地制度改革没有实质性进展，农民在土地规模经营后进城务工，导致农村宅基地出现更严重的闲置、利用率低下等现象。

4 推进东北三省农村土地适度规模经营的政策建议

4.1 土地规模经营不能急于求成，要依靠农业效益吸引农户，实行差别化引导，充分发挥典型示范作用

通过前面的分析可以看出，首先，目前的农民合作化水平还处于早期和中期阶段，其服务化程度仍有待于逐步完善、逐步提高，其对农民的吸引力还没有完全发挥出来，一些农户仍愿意分散经营。因此，现阶段不能急于求成。其次，调研发现，在同等投入条件下，相比小规模土地经营，大规模土地经营没有体现出单产优势，而高效益是目前农户是否选择合作化的惟一标准。因此，在土地规模经营中增加科技投入，适当延长农业合作化的产业链条，如在规模经营中推广优质良种、推广“高光效”等先进农业科技，有条件的合作社以农产品为原料发展农副产品粗加工、甚至是深加工，以此真正提高农业效益。合作化有超预期收入，农户就会有加入的动力。利益机制是推进土地规模经营的首要机制，只有靠科技投入、产业优化提高农业比较效益，才能保障土地规模经营有序、健康地发展。最后，政府应在大力宣传、提高农民土地规模经营认识的同时，在适宜的地区加大力度扶持大型农民合作社的发展，树立如黑龙江省的“两大平原”典型示范，带动处于观望中的农户流转土地，进行土地规模经营。

4.2 土地规模经营需要多样化的资金政策扶持、创新性的用地保障政策和严格的用地监督与管理机制

调研发现，土地规模经营中两大现实性问题是“用地难”和“资金难”。问题的解决途径要靠政府多部门、多角度的用地政策创新和资金政策扶持。首先，除现有扶持资金外，应将国土资源管理部门的土地整治资金吸纳进来，结合高标准基本农田建设项目、土地整治项目等，对规模化、产业化程度高的区域实行针对性建设投资。目前黑龙江省、吉林省的土地整治项目数量较少，投资额过低。建议完善现行国家土地整治项目尤其是高标准基本农田建设项目的投资办法，实行差别化的土地整治项目投资管理办法。一是向耕地大省和国家重点产粮区域倾斜，尤其是黑龙江省的“两大平原”现代农业综合配套改革试验区域更应做重点倾斜。二是向农村土地规模程度高的县、市倾斜，尤其是向整村、多村推进土地规模化经营的村、镇倾斜。

其次，积极探索创新农村土地规模经营用地管理办法，解决建设用地指标紧张等问题。调研发现，大规模土地经营过程中确实需要大配套量的农业设施用地，尤其是大农机合作社需要上万平方米的附属农业设施用地，主要为农产品晾晒场、大型机械仓房、农产品储存房等配套，这些附属农业设施用地的规模和标准远高于国家设施农业用地的控制标准，目前的国家标准很难满足土地大规模经营的需求。建议对设施农业用地实行更灵活的管理办法，一是简化设施农业用地审批手续；二是取消规模化种植的附属农业设施用地规模控制上线；三是制定设施农业用地复垦规划并交纳复垦保证金，解除农民合作社解体后设施农用地无法复耕的隐忧；四是允许并鼓励农民合作社开发未利用地作为设施农业用地。

第三，加强对土地规模经营的监督和管理，规范农业合作化用地行为，严格保护耕地。对于正当的土地规模经营行为要鼓励、扶持，但对于土地规模经营中的违法违规用地行为要加强监督、管理。一是要防止借新型农业合作化之名，改变耕地用途。防止土地规模化经营过程中受利益驱动出现耕地园地化，造成粮食作物种植面积减少。防止农业产业深加工诱发破坏耕地的现象，尤其是挂着土地规模经营的幌子，搞休闲农业、观光农业等。二是要防止工商资本借土地规模经营之名，搞新圈地运动。破坏土地用途管制制度，扰乱土地市场秩序，损害农民合法权益。

4.3 完善农村土地规模经营的配套改革措施，为农村土地规模经营提供制度保障

通过前面分析可以看出，土地规模经营的前提条件是土地流转，而土地要实现大规模的流转，劳动力的转移是必不可少的，而劳动力转出后，又会在农村形成大量闲置的宅基地。因此，要实现农村土地适度规模化经营，也必须完善劳动力转移、土地流转和宅基地闲置等相关方面配套改革措施。首先，应加速新型城镇化建设，实现农民的离土转移。农村土地规模经营的推进必须与工业化、新型城镇化进程相协调。应从调整现有的工业化、城市化模式入手，使进城从事非农产业的农民真正成为城市人口，使其赡养的家庭人口能够迁入城市生活。其次，完善农村土地流转机制，提高土地规模化经营程度。要明晰农村土地所有权，丰富农村土地使用权的内容，强化其收益权能和处分权能，让农民可以从土地承包经营权流转中取得自己的预期收益。适当放宽农村土地转入主体的限制，减少流转方式的约束，吸引更多农业经营能手和“战略投资者”进入土地流转市场，通过土地规模经营利益优势吸引农民主动流转土地。规范农村土地流转过程中相关措施，保障土地规模经营的有序推进。第三，推进农村宅基地制度改革，优化资源配置。推进宅基地制度改革的终极目标是农村宅基地与城市房屋享受同等待遇，都可以入市交易。这样才能打破依附在农村宅基地和农民身上的二元分割现象。农村宅基地制度改革的核心在于构建有效的产权结构，建立起所有权归集体，占有权、使用权归农户，收益权由农民和集体均沾，处分权由农民、集体、国家三者均沾且国家拥有最高处置权，各行为主体权利义务关系明晰的新型农村宅基地制度。

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（本文责编：郎海鸥）

Study on the Scale-up Management of Rural Land: Taking Typical Area of Three Northeast Provinces as Example

LIU Hong-bin, DONG Xiu-ru, QIAN Feng-kui, WANG Qiu-bing
（The College of Land and Environment, Shen Yang Agriculture University, Shenyang 110866, China）

The purpose of this paper is to investigate the development trend and characteristics, problems and policy optimization of the Scale-up Management of Rural Land. Methods of questionnaires, statistical analysis, and regional comparison law were employed. Results indicate that the decentralized operation is still the main mode of operation, the size of the land is not high, but the willingness of farmers is a stronger, agricultural cooperatives are formed, the mode and form are diverse, but the inter-provincial development is uneven development; taking account of the willingness of farmers to develop new agricultural cooperatives, financial and policy support are the main features of the rural land management. It is conclude that land management and related government departments should moderate scale management of rural land by increasing agricultural income, differentiated guidance, and giving full play to the role of the typical model, They stillneed to diversify funding policy support, innovate land protection policy and strict supervision and management mechanism of land, it needs to pay attention more on improving the relevant measure in the transfer of labor, land, and the idle of the homestead, etc.

land administration; the management of rural land; questionnaire; typical area of three northeast provinces

F301.2

A

1001-8158（2014）10-0012-08

2014-04-08

2014-07-03

2014年辽宁省高等学校优秀人才支撑计划（高校杰出青年学者成长计划）；中国博士后科学基金项目（2014M551127）；国家土地督察沈阳局调研项目“东北三省农村土地规模经营调研”；国家自然科学基金（70903048，71373127）。

刘洪彬（1980-），男，辽宁沈阳人，讲师，博士。主要研究方向为资源经济与土地经济、土地利用与信息技术。E-mail: liuhongbinsy@163.com

王秋兵（1962-），男，辽宁沈阳人，教授，博导。主要研究方向为土地资源保护、土壤发生分类。E-mail: qiubingwang@163.com