中日农地制度的交汇与分野：兼论当代中国农地制度的改革方向

鲍海君，张晓东

（浙江财经大学城乡规划与管理学院，浙江 杭州 310018）

中日农地制度的交汇与分野：兼论当代中国农地制度的改革方向

鲍海君，张晓东

（浙江财经大学城乡规划与管理学院，浙江 杭州 310018）

研究目的：从历史视角分析中日两国农地制度，寻求当代中国农地制度演变的趋势和改革方向。研究方法：历史分析法，对比分析法。研究结果：中日两国农地制度经过两次交汇与分野。以均田制和班田制为特征形成了第一次历史交汇；其后中国向着封建小农经营制度发展，而日本则走向庄园制度；应仁之乱后，日本的农地制度再一次与中国交汇于封建小农经营；面临西方工业文明冲击，中日两国农地制度分野于社会主义公有制和资本主义私有制。两国农地制度的历史演变表明，作为内因的国内社会经济发展状况和作为外因的国际环境共同影响着农地制度的选择。研究结论：当代日本在模仿西方私有制的农地利用实践中，结合国内历史传统和人多地少的国情，创造性地发展了具有日本特色的合作化家庭农场制度。借鉴日本经验，重新构建农村权威力量，在政府和市场外发挥合作社对农地配置和利用的第三方力量，建立现代家庭联产承包责任制是当代中国农地制度改革的方向。

土地制度；土地历史；农地制度；现代家庭联产承包责任制

1 引言

在一个农业国家里，财富的首要基础是土地。因此，社会与经济发展以及政府的政策措施往往以土地分配和利用为中心。进入工业社会，土地对社会经济发展的重要性丝毫未减。土地制度对社会经济产生了深远的影响，世界各国一直在寻找适合本国国情的土地制度，如英国的圈地运动改变了中世纪以来的农业生产方式，并为工业革命提供了大量劳动力和原材料，它是英国社会转型时期重要的制度变迁。处于社会转型期的中国，农地制度也面临变革的十字路口，农地制度何处去是众多学者争论不休的主题[1]。综合国内外对农地制度的研究，理论上可以区分为三大类：第一类为产权说[2]。该理论认为土地产权不明晰，特别是集体土地的权利主体不确定，导致农地利用效率低下。第二类为市场说[3-4]。该理论从市场调节出发，认为应当开放集体土地市场，允许农村土地流转，包括所有权流转。第三类为公共利益说[5]。该理论从利益相关者角度论述了政府规制与农地制度之间的关系。以上三种理论之间的关系形成了一个非常直观的土地产权谱系[6]：该谱系的左端是权利本位论，认为财产权是排他性的，除非经产权人同意，否则不可置换，这时财产的流转媒介是市场，原则上政府不介入财产分配。位于中部的是效用理论，这时财产权交易受到政府规制，但是交易仍然以市场为导向，同时政府参与再分配的能力也受制于严格的程序。谱系的右端是政府分配论，这时政府积极参与财产分配，财产流转几乎不通过市场而由政府安排。上述研究从静态视角提供了认识土地制度的框架性工具，有利于廓清中国农地制度改革的横向脉络。然而，在发展中国家历时性问题共时性存在的历史阶段，既需探明横向脉络，更需厘清纵向脉络。本文将从纵向动态演变视角对比中日农地制度，从历史长河中汲取经验，寻求当代中国农地制度演变的趋势和改革方向。

2 第一次历史交汇：均田制与班田制

2.1 均田制

北魏结束了长期战乱，掌控了大量无主之地,但北魏的统治基础极为薄弱，政权摇摇欲坠。为维护统治，北魏进行了均田制为核心的改革，并推行与均田制配套的租佣调制、府兵制和三长制。均田制，即封建王朝将无主土地按人口数分给小农耕作，耕作一定年限后归其所有，土地为国有制①授田分为永业田和口分田，永业田归私人所有，口分田进行授还，但土地都来源于国家授田，故称之为国有。。北魏之后，各朝均推行均田制，但根据实际情况略作调整（表1）。

这次改革缓解了阶级矛盾和财政压力，同时也成功地将鲜卑等游牧民族转化成农耕民族，北方经济全面复苏。杨炫之《洛阳伽蓝记》记载：“自晋宋以来，视洛阳为荒土，此中谓长江以北，尽是夷狄。昨至洛阳，始知衣冠士族，尽在中原，礼仪富盛，人物殷阜 。”

表1 北魏至隋唐授田亩数Tab.1 Number of the given field in Northern Wei Dynasty, Sui and Tang Dynasties

2.2 班田制

班田制是日本仿照均田制略加调整的土地制度[7]。大化二年，《改新之诏》标志着班田制开始推行；大宝二年，《大宝律令》的颁布使得班田制在全国范围内得到确立。班田制以均田制为模板，这使得两种土地制度极为相似。但因国情的差异，日本在引入均田制的同时对其进行调整，这也使得均田制和班田制存在差异（表2）。

表2 均田制和班田制的差异Tab.2 Differences between the land-equalization system and courses tin system

差异的产生主要有三个原因[8]。第一，封建社会的发育程度不一致。自秦朝建立大一统帝国后，封建体制日趋成熟，小农经营已普遍确立；同时期日本处于奴隶社会晚期，仍然实行集体作业。第二，土地来源的不同。均田制的土地来源于政府掌握的无主荒地；而班田制的土地主要来自于没收贵族、皇室成员的土地和村社土地公有化。第三，日本在改革过程中，为缓和旧贵族的矛盾，在推行班田制过程中给予他们各种优待，这也是均田制和班田制产生差异的原因。

3 第一次历史分野：小农经营制度与庄园制度

3.1 小农经营制度与庄园制度

小农经营有两个特点：一是分散，二是绝大部分产品用于自己消费，而不是进行商品交换，是一种自给自足的自然经济制度。庄园制度则是封建主凭借土地占有及超经济强制等权力形成的剥削农民的土地制度。

在中国，由于人口增长、土地兼并等因素导致国家无力进行土地授还，均田制濒临崩溃，国家财政岌岌可危。为解决这一困境，唐德宗在宰相杨炎的建议下，推行两税法，均田制宣告结束，地主私有和小农私有普遍确立。

在日本，班田制推行之后社会经济迅速发展，但百姓负担过重，导致百姓逃亡；同时贵族不断扩张自己的庄园，尤其是公元743年《垦田永年私财法》的颁布，更是加速了日本班田制的瓦解。伴随着班田制的崩溃和贵族势力的发展，庄园制逐渐取代班田制成为日本主要的土地制度。

3.2 两国土地制度第一次分野的原因

两国土地制度的第一次分野有着深刻的历史原因，下文从政治体制、继承制度、地理因素三方面来阐述。

（1）政治体制。秦朝建立的大一统帝国使得封建政府可以对地方和百姓进行强有力的控制，贵族阶层很难长期控制土地和人民，庄园制自然被抑制。在日本，虽然它仿照中国建立封建政体，但以天皇为代表的中央政府处于不稳定状态，外戚的长期干政和武士崛起，使中央政府失去对贵族和地方的控制，为庄园制的发展提供了条件[9]。在地方制度上，中国实行郡县制，地方长官可以在皇权和中央的支持下打击地方豪强势力，庄园发展被压制。而日本知行国制度的推行为庄园制的发展提供了便利。在选官制度上，中国长期实行科举制，寒门子弟涌入朝堂，皇权和寒门子弟结合共同打击贵族，贵族势力日趋衰落，贵族凭借政治特权维持的庄园也因此没落。日本曾一度实行贡举制①类似于中国科举制的一种选官制度。，但不久遭废除，选官标准由才能变成血缘和门第，大贵族长期垄断朝政，庄园制因此而兴起。

（2）继承制度。在中国，除皇族外民间多流行多子均分，这导致土地不断被分割，土地很难长期掌控在某一人手里，庄园制难以发展。在日本，公元1185年新兴的镰仓幕府建立，幕府以“将军恩赏，武士奉公”为统治基础，武士奉公需要一定的领地作为基础，多子均分不断分割土地，幕府统治基础被动摇。为维护统治，幕府厉行长子继承制[10]。

（3）地理因素。地理因素也是影响两国土地制度变迁的重要因素[11]。在中国，自然灾害频繁要求强有力的中央政府来应对，而相对平坦的地形也为大一统帝国的形成提供了可能，帝国在扩张过程中将各项制度又复制到被征服地区。日本领内多山，导致交通和通信不便，中央对地方鞭长莫及。同时，日本由于其地理位置的特殊性，使得它可以选择性地对大陆文化进行吸收，这为庄园制的发展提供了土壤。

4 第二次历史交汇：小农经营制度

4.1 日本小农经营制度确立的原因

4.1.1 长期的战乱 公元1467年，日本爆发应仁之乱，全国的封建大名都被卷入这场长达10年的战乱中，战乱导致人身依附关系被弱化。人身依附的松弛带来了连环效应：首先，人身依附关系的减弱使日本经济迸发前所未有的活力，手工业、商业、农业都获得空前发展；其次，守护大名②守护大名主要是指战国大名的一种，战国大名大约有守护大名、守护代、国人领主。守护大名向幕府效忠，但在应仁之乱后，由于各地有能力的“守护大名”、“守护代”和“国人”纷纷以武力打倒失去权力的幕府，成为领国的实际统治者。常年征战在外，对于领内百姓一般在他们缴纳完指定的税额后便不再过问，这样百姓就可以获得剩余产品，极大地激发了日本农民的生产积极性。

4.1.2 战国大名的改革 一方面，守护大名征战在外，将庄园制的管理委托给自己信赖的近侍，权力逐渐转移到近侍之手，他们逐渐演变为迥异于传统守护大名的战国大名。新兴的战国大名为了巩固自己的统治和争霸的胜利，他们兴建了众多水利工程，保证小农经济的发展[12]。为了打击领内潜在的对手，保证对领地的控制，战国大名多次进行检地，地方豪强的势力得到压制，庄园制的基础遭到破坏。另一方面，由于战乱、高利贷等多方面影响，庄园制下的名主阶层遭受致命打击，造就出一大批拥有自耕地并摆脱了沉重徭役的独立农民。这些农民只承受对大名的直接年贡，负担相对减轻。经过数十年的战乱，最后丰臣秀吉统一日本。为维护统治，丰臣秀吉在全国范围内推行检地，确立了“一地一作人”的土地制度，小农经济在全国范围得到发展。

4.2 两国小农经营制度的异同

在中国，自两税法推行以来，国家对土地所有者进行征税，因而国家在土地政策上采取不抑兼并的政策。日本的小农经济与中国有所不同，日本所有的土地名义上属于将军，且不允许买卖，幕府希望通过这种方式来保护自耕农，从而保证政府的财政收入。伴随着社会的发展，幕府限制的土地买卖法令形同虚设，地主的诞生和土地交易的兴起推动了日本小农经济的发展，中日两国的土地制度再次交汇。

5 第二次历史分野：资本主义私有制和社会主义公有制

5.1 两国土地制度第二次分野的背景

19世纪中叶，西方工业文明蓬勃发展，欧美各国在全世界扩张势力。中日两国面临西方文明的冲击，传统社会在冲击下逐渐土崩瓦解，两国都深感此“千年未有之变局”，应对西方工业文明的冲击成为两国有识之士不懈的追求。

5.2 日本的资本主义私有制

通过倒幕运动建立的明治政府在成立后面临着多重困难，客观上要求日本对土地制度进行变革。明治政府发展资本主义需要大量原始资本，当时日本无法通过殖民掠夺来完成原始资本的积累，只能通过国家税收，而同期日本税收主要来自于农业。封建土地制度是日本近代化的一大障碍，发展资本主义就必须打破原有封建领主制的藩篱以保障政府的财政收入，使国家有财力推动资本主义的发展。经过陆续改革，1873年日本颁布了《地税改革条例》，标志着日本土地制度由传统的封建领主制转向近代个人私有制[13]。

这次土地制度变革成功将日本农业纳入资本主义体系。首先，在土地制度变革过程中，政府对武士阶层进行买断并将他们引导到近代工商业上来，成功地将武士转化为资本家。其次，土地制度的变革满足了新兴地主阶层的需求，政府因此获得他们的支持。最后，土地制度变革扩展了税源，保障了政府的财政收入。值得注意的是，这次土地制度变革虽然推动了日本资本主义的发展，但并没有减轻农民负担，这导致国内市场狭小，从而使日本新兴的资产阶级产生了强烈的对外扩张欲望。

第二次世界大战结束后，美国占领日本。美国认为日本土地制度保留太多封建残余，是滋生日本军国主义的土壤，亟需改革。1946年，日本政府根据美国要求制定了《自耕农创设特别法案》和《农地调整法改正法律案》。根据法案，从1946到1950年底，日本将寄生地主的土地以战前的价格出售给农民。考虑到通货膨胀因素，农民几乎是无偿获得土地。这虽然激起了日本地主阶层的不满，但由于美国武力的威慑和民众的支持，变革进展顺利。这次土地变革清扫了明治维新以来土地制度中的封建残余，寄生地主阶层基本消失，较好地做到了耕者有其田。

20世纪50年代后，日本从二战创伤中恢复过来。60年代，日本经济进入高速发展期，但国内城乡差距日益拉大。为了改变这一状况，日本对本国农业进行贸易保护和政策倾斜。加入WTO之后，贸易保护被取消，为了提高农业竞争力和农民收入水平，日本政府极力推动土地的流转经营，为此日本先后制定了130多部关于土地问题的法律，形成了纵横交错的法律体系，为日本土地流转经营提供保障。

5.3 中国的社会主义公有制

1949年新中国成立后，为推动社会主义建设，中国进行了三大改造，建立了社会主义公有制。在社会主义建设过程中，中国农地制度也不断变革，由封建地主土地所有制向农民土地所有制转化，进而过渡到土地合作化，而后演变为人民公社土地所有制到最后的家庭联产承包责任制。封建地主土地所有制严重制约了农业土地的使用效率，建国后“耕者有其田”的农民土地所有制合约安排，明确了农民的收益权，调动了农民农业生产积极性，有利于战后农村经济的恢复和发展。但这毕竟是小农生产，个体农民无力采用大型的农业机器与农业新技术，更无力抵御自然灾害，阻碍了农业土地利用效率的进一步提高。

1953年中国农村通过互助组、初级农业合作社和高级农业合作社三个阶段的“合作化”运动以改进农业生产的经营方式，试图通过农业规模生产规避“一家一户”分散经营的低效率。1958年，人民公社体制在全国农村地区正式实施，农业合作社开始了向“一大二公”公社的转变，但这种制度远远超出了当时的经济和社会发展水平，违背了农业生产规律和农业组织原理，严重挫伤了农民的生产积极性。

1978年冬天，安徽凤阳小岗村农民自主签订了“包产到户”的私下契约，得到了国家的肯定和推广，通过改革逐步形成了家庭联产承包责任制。承包责任合约的安排，解决了全国人民的温饱问题，也是农村长治久安的制度基础。但这种包产到户的小规模农地的精耕细作，只能是自给自足的小农经济，并不能使农民发家致富，农业土地利用效率的提升放缓。

5.4 两国土地制度第二次分野的原因

两国土地制度的第二次分野，更多的原因是政治体制和意识形态的差异。第二次世界大战结束后，世界分为社会主义阵营和资本主义阵营。中国选择了社会主义，而日本则投入欧美阵营。二者不同的社会形态导致对土地制度的不同选择。但战后两国国情相似，这导致两国土地制度虽然制度属性不同，但在操作进程中有很大相似性。两国都面临着人多地少的矛盾，在土地改革中将地主土地分给无地或少地农民，二者的基本模式都是耕者有其田，都是一家一户的小农经营。伴随着经济的发展，两国都面临城乡收入差距日益拉大的困扰，但就三农问题的解决而言，日本走在中国前边，日本战后土地制度的演变可为当今中国提供借鉴。

6 当代中国农村土地制度的改革方向

“以史为镜可以知兴替”，中日土地制度的两次交汇和两次分野的历史经验表明，土地制度应与社会经济状况相适应，否则应及时变革。任何一国土地制度的变革都要与本国实际情况相结合，切不可按图索骥。处于社会转型期的中国，农地制度面临变革的十字路口。对于农地制度变革，现阶段主要有两种思路，第一种思路是土地私有化，第二种思路是坚持土地公有制。持土地私有制观点的学者认为[14]：农民一旦获得土地产权，土地就获得了充分的流动性，有利于土地资源的有效配置，也可以避免农民经营土地的短期行为；不想种田或已进入城市稳定就业的农民，可以卖掉土地而融入城市，解决农民与土地分离问题，加快城市化进程；农民有了土地产权后也可以在处置土地时直接与购买者谈判，更利于保护农民利益。持土地公有制学者反对土地私有制[15]。他们认为土地私有化不仅不会解决三农问题，反而会带来更严重的社会问题。比如土地私有导致的土地兼并将会逼迫大量农民涌入城市，而以中国城市现有的吸收能力，是无力提供如此之多的工作岗位。大量农民涌入城市并处于无业状态，可能引发社会动荡，中国历史上无数次造反起义的征兆都是大规模的流民集聚。

事实上，当今中国土地制度的改革不取决于农民，而取决于二三产业的发展和政府的财政能力。如果有能力向进城农民提供足够的工作岗位和社会保障，能让他们在城市过上体面的生活，土地私有化并无不可。但如果无法向大多数农民提供基本的生存条件，土地私有化不仅会导致严重的土地兼并，而且会激化社会矛盾。在农地制度变革过程中，政府应该重点关注大部分农民的诉求并推进农业生产的基础设施建设，而不是将焦点放在农民与土地分离层面[16]。事实表明当今中国农民已日益分裂为两大阵营，一方为发达地区的城郊农民，另一方为中西部农民，二者利益诉求不一致。城郊农民要求更多的土地权利甚至私有化，因为经济发展迅速，城市的扩张、工商业的发展都亟需大量的建设用地，他们在拥有土地所有权之后，便可坐地起价，依靠土地致富。而远郊和中西部地区发展相对缓慢，农民无法因土地而富裕，他们更希望国家能够投资更多基础设施来保证农业生产。二者相比较而言，城郊农民掌握话语权，他们要求更多土地权利甚至私有化的呼声日益高涨。学界以及决策部门往往把城郊农民的呼声当成农民整体的声音，农民拥有越来越多的土地权利。城郊农民通过更多的土地权利获得了较多的土地利益，而中西部农民却日益面临着“反公共墓地”的困境。由于农民土地权利的扩大，传统的基层组织村委会日益失去权威，农民自身无力协调集体行动，农村的基础设施无法常态化更新。所以，中国农村亟需权威力量来协调集体行动，克服少数人搭便车行为。历史上，中国基层的力量主要来自于宗族，宗族的存在可以克服农村搭便车行为[17]。新中国成立后，这种力量被村集体所取代。农业税取消后，这种克服农民搭便车行为的力量正在日益消散。借鉴日本现代家庭农场和具有股份制公司性质的合作社经验，重新构建农村权威力量，在政府和市场外发挥合作社对土地资源配置和利用的第三方力量来协调集体行动，克服集体行动困境。最近，中共中央通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出将农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，进一步深化农村土地制度改革，否定了土地私有化的主张。构建以集体所有、家庭承包、多元经营为特征，所有权、承包权、经营权“三权分置”的新型农地制度可以有效避免集体行动的困境，解决农村日益普遍的搭便车行为，将更好地推动社会经济的发展。

（References）：

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［16］蒋省三，刘守英，李青.中国土地政策改革：政策演讲与地方实施［M］.上海：上海三联书店，2010.

［17］费正清. 中国传统与变革［M］. 南京：江苏人民出版社，2012.

（本文责编：郎海鸥）

Convergence and Differentiation of Farmland System Between China and Japan: The Reform Direction of Farmland System in Contemporary China

BAO Hai-jun, ZHANG Xiao-dong
（School of Urban-rural Planning and Management, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou 310018, China）

The purpose of this paper is to seek the trend of evolution and the direction of reform of farmland system in contemporary China from a historical perspective by analyzing the trend of farmland system in China and Japan. Methods employed include historical analysis and comparative analysis. The results include that Chinese and Japanese farmland systems have experienced two times of convergence and differentiation. Characterized by Courses Tin system and Equalization system formed the first historical convergence. Then the change towards the feudal small-scale management system in China was different from that the manor system in Japan. After the Onin War, Japan once again joined in the feudal small-scale management similar as China. Facing the impact of western industrial civilization, the two countries differenced again regarding to the socialist public ownership and the capitalist private ownership of farmland system. Thehistorical evolution of Chinese and Japanese farmland system shows that both the internal and external factors-domestic socio-economic development and the international environment-affect the choice of the common farmland system. It is concluded that combining with the historical traditions and the conditions of vast population and limited farmland creatively develop the co-operative family farm system in Japan during the country adopted the western private ownership of land use in practice. Given the experience of Japan, to rebuild rural authority forces, to play configuration of cooperative farmland by outsizing the government and the market, and to establish a modern household contract responsibility system by third-party forces may be the reform direction of farmland system in contemporary China.

land institution; land history; farmland system; modern household contract responsibility system

F301.1

A

1001-8158（2014）10-0076-07

2014-06-30

国家自然科学基金（41371187）；浙江省自然科学基金（LY13D010004）；浙江省高校中青年学科带头人培养计划攀登项目（Z0111112002/001）。

鲍海君（1977-），男，浙江台州人，博士，教授。主要研究方向为土地经济与政策研究。E-mail: baohaijun@sina.com