农民宅基地财产权利实施能力的影响因素研究——基于江苏省7市53个村的调查数据

陈会广，赵雪程，张耀宇

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；2.国土资源部海岸带开发与保护重点实验室，江苏 南京 210024）

农民宅基地财产权利实施能力的影响因素研究
——基于江苏省7市53个村的调查数据

陈会广1,2，赵雪程1，张耀宇1

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；2.国土资源部海岸带开发与保护重点实验室，江苏 南京 210024）

研究目的：考察农民宅基地财产权利的实施能力受到哪些因素的影响。研究方法：描述性统计与有序logistic模型。研究结果：根据江苏省7个地级市共53个行政村的实地调研，在文献研究的基础上从社会制度因素和农民个人经济因素两个角度选取影响农民宅基地财产权利实施能力的因子变量，利用有序logistic模型对农民宅基地财产权利实施能力进行分析，并结合实地调研的情况对分析结果进行探讨。研究结论：农民宅基地财产权利实施能力的影响因素主要在于农民自身对宅基地相关财产权利的认知以及村级土地市场发育程度。其中，农民对于宅基地是否可用于抵押的认知具有最显著的影响。因此，要素市场建设培育与农民认知能力培养，对于将法律政策上赋予农民更多财产权利转化为农民切实可行的实施能力至关重要。

土地经济；宅基地； 财产权利； 实施能力； 影响因素

1 文献综述与问题提出

中共十八届三中全会提出，“赋予农民更多财产权利”，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”由此可见，宅基地使用权是农民最重要的财产权利之一①按照农村经济研究部部长叶再兴的说法，农民的财产权利主要来源于三个方面：土地承包经营权、宅基地使用及房屋财产权和集体资产股权[1]。农民对住房拥有完全财产权，但对宅基地仅拥有有限的使用权，而且住房附着在不能自由流转的宅基地上，导致农民在行使住房财产权时受到很大制约[2]。。但是，法律政策赋予的财产权利并不等于事实上的财产权利。因为无论是理论上还是实际上，制度由非正式制约（约束）、正式制约（约束）和实施三个部分构成[3-4]。在实施机制上，North突出实施的类型和有效性[3]；阿尔钦以实施为关键词界定了产权概念，认为产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品使用的权利[5]。具体到土地（或宅基地）财产权利研究，已有文献指出农村宅基地产权的模糊强化了政府对农村宅基地的控制，政府向农民争夺宅基地的发展权[6]，土地行政权力被滥用[7]；国家地权与农民地权之间的冲突，农民土地财产权的收益权能无形中被限制或者剥夺了[8]。这些文献有助于初步理解农民宅基地财产权利实施能力缺失的原因，同时，也突出了产权实施机制的社会强制性。宅基地财产权利的实施机制包括两个方面：一是政府或社会的实施，二是农民或个体的实施。本文与上述突出政府强制的文献不同，本文强调的是农民的实施能力。若农民没有实施能力，法律政策上的财产权利赋予也不能显著地或并不必然增加财产性收入②邱道持等的研究表明，中国农民的住宅财产化和财产性收入增长面临着农村土地产权制度、土地用途管制等方面的约束[9]。。因此，本文以宅基地使用权为主体，以农户为研究对象，实证分析农民宅基地财产权利实施能力的影响因素，在此基础上提出相应政策建议，为探索提高农民财产权利实施能力的有效途径提供支撑。

2 研究框架

2.1 概念框架

经济学理论中，可用于处理个体实施能力的概念主要是森的可行能力[10-11]。在此概念基础上，上述文献研究主题可以概括为：政府对农民实施宅基地财产权利的可行能力的剥夺而造成农民的权利贫困。但是，财产权利的实施能力是一个比较抽象的概念，法学可以为其操作化提供理论与经验启示。民法理论区分了民事权利与民事行为能力，已有的研究在此基础上区分了权利能力与行为能力，公民的权利能力亦称法律人格，是指能够依法享受权利和承担义务的资格。公民的行为能力是指公民能够以自己行为依法行使权利和承担义务，从而使法律关系发生变更或消灭的资格。前者更多强调法律上的资格，而后者更多倾向于人的理性[12]。在法律与现实中，农民宅基地财产实施包括：（1）农民依法对宅基地享有占有和使用；（2）宅基地出租、转让等；（3）住房抵押引起的宅基地流转（下文简称宅基地抵押③《担保法》虽规定宅基地不得抵押，但并未禁止宅基地上的住房抵押。一旦宅基地上的住房抵押，其占用范围内的宅基地使用权也形同抵押。正是这种法律与现实的冲突，本文用宅基地抵押作简化处理也未尝不可。）等。本文据此将农民宅基地财产权利实施能力概括为：农民对宅基地占有、使用、收益和处置等在法律上的资格和个人行为上的理性程度。森的可行能力与民法理论的综合，可以弥补上述突出政府强制的文献解释力不足的问题。

2.2 农民宅基地财产权利实施能力概念操作化

农民依法对宅基地享有占有和使用，属于静态意义上财产实施。而本文关注的重点是宅基地出租、转让及抵押等动态意义的财产实施。由此，可以对研究对象从宅基地流转行为、抵押贷款行为两个方面设立指标。根据上文的概念与分类，农民的不同经济行为可以体现出其财产权利行为能力的强度。通过对二级指标宅基地出租、转让、抵押行为赋值（表1），如果被访农户进行过宅基地流转（包括转让和出租），则能力强度E=1，如果未发生则E=0；如果农户进行过宅基地抵押贷款，能力强度E=2，否则E=0；流转和抵押同时发生过则E=3。此处所设定的能力强度E的值只代表能力强度的排序。在能力的强度上，不同的经济行为之间是有差别的。

表1 农民宅基地财产权利实施能力指标Tab.1 The indexes of capability of farmer housing land property right

需要进一步说明的是，宅基地抵押贷款行为风险较大，在无法偿贷的情况下，农民有失去宅基地的风险；相对而言，宅基地普通的流转行为风险较小。从经济学的角度来看，高风险通常代表着高收益率，那么进行宅基地抵押的农民在承担相对较高的风险的同时，也有着更高的利益期望。在逻辑上隐含着宅基地抵押贷款行为对应的财产权利实施能力比宅基地普通流转行为更强的含义。

2.3 问卷设计与数据筛选

本文的数据来源为2014年江苏省百村土地问题调研。问卷数据分为两部分，一部分为村级数据，包括村基本信息、基础设施完备程度、村级土地市场发育程度（包括征地补偿标准、房屋产权证类型、房屋流转情况等内容）。第二部分为农户数据，主要统计家庭基本信息（包括性别、年龄、教育水平、非农就业、家庭收入等内容）、农户宅基地及住房情况（包括有无宅基地、宅基地的数量、宅基地的面积、房屋年限、房屋重置成本等内容）以及农户认知与意愿情况（包括宅基地的权属认知、产权强度、流转意愿与价格、流转行为发生与否以及其他法律认知等内容）。考虑到自填式问卷所收集信息的真实度往往难以反映农民真正的意愿，在实地调查时，尽可能对农民进行访谈式调查，以期了解农民的真实意愿和利益诉求。

本次调研在苏州市、镇江市、南通市、扬州市、盐城市、宿迁市、徐州市7个地级市（区）共53个行政村开展入户调查。53个村在区域和经济发展水平上均存在较大的跨度，能够较好地反映要素差别，便于进行数据的相关分析。共收集来自125个行政村的有效问卷1807份，在此基础上，以“曾经发生宅基地相关经济行为”作为筛选条件，得到780份问卷。

2.4 变量选取

农民宅基地财产权利的实施受到多个因素的影响。已有的研究从宅基地流转出发，将影响因素概括为非农收入占总收入的比重、距县城距离、对政策了解程度、户主年龄、户主学龄等变量[13]；农户宅基地流转意愿与宅基地功能、农户家庭属性特征、农户心理特征等有关[14]。以上因素大致可以分为两个部分：社会制度政策因素与农民个人经济因素。具体而言，农民个人经济因素则包括性别、年龄、教育水平、收入、对宅基地相关财产权利的认知以及进行某项宅基地相关经济活动的意愿等；社会制度因素涵盖了诸如农村宅基地产权制度、村级土地市场发育程度等。对于自变量中分类变量的赋值见表2。

表2 分类变量赋值表Tab.2 The evaluation of classif i ed variables

对于自变量的赋值，采用体现较高实施能力的内容赋予较大值的原则。如在性别上，由于男性往往能主导家庭的决策，女性则相对弱势，因此给变量内容为“男性”赋值为1，“女性”则为0；又如在农民对于宅基地的归属认知上，如果农民对此无认知，那么对其来说归属认知对于其宅基地财产权利实施能力就有很大负面影响，因此给“不知道”的赋值为0，而就农民个体而言宅基地归属“离自己越近”，其资产属性越可能得到发挥：通俗地说，如果农民认为宅基地归自己，那么买卖或抵押都是自由的，其宅基地财产权利的实施也就不受限制；如果宅基地属于集体，那么买卖和抵押就在一定程度上受到了限制；如果宅基地属于国家，那么宅基地就只能用于自住，其资产属性基本无法得到发挥。因此对于宅基地归属认知的赋值依照“无认知—其他认知—归国家—归集体—归自己”的顺序递增。其他变量的赋值亦参照这个规律。最后，考虑到江苏省南北中三个地区差异较大，苏南地区经济发达，土地非农化收益明显，因此这里引入一个地区虚拟变量，是否为苏南地区，是=1，否=0。

3 描述性统计

3.1 村级层面统计描述

780个总体样本的区域分布和每个样本村中农民财产权利实施能力值非零的样本数分布见表3。从表3中可以看出，E≠0的样本在苏南地区共31个，涉及16个样本村，平均每个村1.9个；在苏中地区共22个，涉及16个样本村，平均每个村1.4个；在苏北地区共26个，涉及21个样本村，平均每村1.2个。这说明苏南地区农民利用宅基地进行经济活动的集中程度较高，苏中次之，苏北地区的分布较为离散，发生宅基地经济活动的有更大的随机性。

其次计算并统计了各村土地市场发育程度L，计算公式为：

式1中，Ai表示村中宅基地买卖宗数，Bi表示村中宅基地出租宗数，Ci表示村中宅基地抵押贷款宗数，N为样本量。由于本研究对于宅基地买卖、出租和抵押贷款这三种经济行为对农民财产权利实施能力的贡献性没有进行量化探究，为简化计算，L值是将某村的某种经济行为与村级总体样本的平均值进行比较，在大于等于平均时取1，低于平均值时取0。最后得到的某一个村的L值由3项加总，其值可能为0，1，2，3。

表3 样本分布统计Tab.3 Sample distribution

（表3续）

3.2 农户层面统计描述

性别比例上，受访者中79.2%为男性，20.8%为女性。年龄分布上，受访者平均年龄为56岁，第1四分位数为48岁，中位数为57岁，第3四分位数为65岁。教育程度上，65.3%的受访者教育程度为初中及以下。其中，初中文化的受访者比例最高，约37.8%；高中和小学文化次之，各占23.8%和21.9%。

780个农户样本的家庭人均年收入为22301.52元；对于宅基地归属的认知，68.6%的受访者认为宅基地归个人所有，14.9%的受访者认为宅基地归集体所有，14.7%的受访者认为宅基地归国家所有，1.8%的受访者表示对此不了解；产权强度方面，86.2%的受访农户持有宅基证，13.8%的样本无宅基证；对于宅基地可否向集体外流转的认知，25.0%的受访者认为宅基地可以卖给外村人，9.6%的受访者认为需要村集体同意才能向外流转，61.2%的受访者认为宅基地不能向外流转，另有4.2%的受访者对此不了解；对于宅基地可否继承的认知，80.5%的受访者认为肯定可以继承，4.2%的受访者认为无法继承因集体会收回，14.7%的受访者认为在宅基地上建有房屋时才可继承，另有0.5%的受访者不清楚是否能继承。宅基地权利认知的统计描述见表4。

4 有序 logistic回归结果与分析

利用SPSS 20.0，采用有序logit模型对各因变量与E值进行回归分析，结果见表5全变量回归部分。从表中可以看出，（1）农民的年龄对其财产权利实施能力有较显著的影响。随着年龄阅历的增长，农民宅基地财产权利实施能力也会改进。（2）宅基地归属认知、能否卖给外村和可否用于抵押贷款，对其财产权利实施能力有显著的影响。其中，农民对宅基地的权利认知在其实施能力中发挥重要影响，尤其是否能用于抵押贷款的认知对于农民宅基地财产权利有最显著的影响。（3）村级土地市场的发育程度对农民宅基地财产权利实施能力有较显著的影响。村级土地市场发育程度越高，参与市场活动的群体规模越大，农民个体容易受到群体的影响，就会更容易产生遵从行为。

表4 宅基地权利认知情况Tab.4 Farmer's cognition on the residential land rights

表5 参数估计值Tab.5 The results of parameter estimation

在此基础上，用逐步向前法剔除不显著变量，再进行回归分析，结果发现，年龄这一因子的显著性并不稳定，但基本接近10%的显著性水平。农民的归属认知、能否卖给外村、可否抵押仍然发挥显著影响。村级土地市场对农民财产权利实施行为及其能力仍有显著的影响。

5 结论与政策建议

综上所述，本文研究发现：（1）农民个人经济因素中，农民的财产权利认知是主导其行为和活动的主要因素，归属认知、能否卖给外村、可否抵押等财产权利认知直接决定农民是否有进行交易、抵押等经济活动的倾向和可能。因而，主导农民财产权利实施行为及其能力的主要因素在于农民对宅基地的归属认知、能否卖给外村以及可否用于抵押贷款的认知。（2）在社会制度政策因素中，村级土地市场的发育程度对农民宅基地财产权利的实施能力有较为重要的影响。村级土地市场发育带来的群体参与活跃性，会使受其影响的农民个体也采取类似行为选择，从而对宅基地财产权利实施能力产生影响。

总之，要素市场建设培育与农民认知能力培养，对于将法律政策上赋予农民更多财产权利转化为农民切实可行的实施能力至关重要。由此而及政府与农民的关系，政府“授人以鱼”赋予农民更多财产权利的做法，不如“授人以渔”加强农民的可行能力建设。进而，本文有以下政策建议：（1）加强普法宣传教育，提高农民认知能力。尤其是加强有关宅基地的法律政策知识宣传，以普及基本的法律政策知识提升农民的宅基地财产权利认知。（2）促进要素市场建设，挖掘宅基地流转市场的潜力，引导农村宅基地流转，缓解行政权力的干预造成的农民宅基地财产权利受损。

（References）：

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（本文责编：郎海鸥）

Impact Factors on the Effectiveness of Farmers' Residential Land Property Rights: Based on the Survey of 53 Villages of 7 Prefectures in Jiangsu Province

CHEN Hui-guang1,2, ZHAO Xue-cheng1, ZHANG Yao-yu1
（1. College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China; 2. The Key Laboratory of the Coastal Zone Exploitation and Protection, Ministry of Land and Resource, Nanjing 210024, China）

The purpose of this paper is to explore the impact factors on the residential land property rights of farmers. According to the survey data of 53 villages in 7 prefectures in Jiangsu Province, this paper makes descriptive statistics of individual economic factors and social institutional factors. Ordered logistic model is used to analyze the impact factors of enforcing capability of farmers' housing land property right. The results show that the farmers' cognitions of land propertyright and the development of rural land market are the main impact factors. Their cognition of whether the residential land to be used to mortgage has the most significant effect on the enforcement capability. So the paper concludes and recommends that the attention should be paid to training farmers' cognition on their land rights and further developing the land market.

land economy; rural housing land; property rights; enforcing capability; impact factors

F301.2

A

1001-8158（2014）10-0083-08

2014-06-30

国家自然科学基金（71173113，71273133）；教育部“新世纪优秀人才支持计划”（NCET-12-0893）；国土资源高层次创新型科技人才培养工程-杰出青年科技人才培养计划（201302106）；国土资源部海岸带开发与保护重点实验室开放基金项目（2013CZEPK10）。

陈会广（1972-），男，山东营南人,教授，博士生导师。主要研究方向为土地制度与法学、农业（土地）经济理论与政策。E-mail: chenhuiguang@njau.edu.cn