《消费者权益保护法》视角下金融消费者保护问题研究

摘 要：新《消费者权益保护法》将保护范围扩展到金融领域的消费者，具有重要的意义。但也存在金融消费者保护的法律规定过于简单，金融消费者投诉处理时限缩短，金融机构经营管理面临挑战，可能发生公益诉讼风险等问题。建议完善金融消费者权益保护法律法规，构建金融消费者保护协调机制，金融机构应强化合规经营，加强消费者个人信息保护，构建多元化金融消费纠纷解决机制。

关键词：消费者权益保护法；金融消费者；权益保护

修订后的《消费者权益保护法》由第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2013年10月25日通过，自2014年3月15日起施行。新《消费者权益保护法》将保护范围扩展到金融领域的消费者，细化了消费者权益，强化了经营者义务，加强了个人信息保护，引入了公益诉讼制度，这对于更好地保护消费者合法权益具有重要的意义。由于新《消费者权益保护法》明确将金融业纳入调整范围，必将对金融消费者保护工作产生深远影响。

一、新《消费者权益保护法》中有关金融消费者保护的内容

（一）明确将金融消费者纳入规制范围。新《消费者权益保护法》第二十八条规定：采用网络、电视、电话、邮购等方式提供商品或者服务的经营者，以及提供证券、保险、银行等金融服务的经营者，应当向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等信息。正如原来的《消费者权益保护法》没有对消费者下一个明确的定义一样，新《消费者权益保护法》也没有给金融消费者下一个明确的定义。但是立法者在具体条文中把这个意思表示了出来，正如上述第二十八条经营者义务中的信息披露，写进了“提供证券、保险、银行等金融服务的经营者”，通过这种立法方式将金融消费者点出来。

（二）强化了经营者义务。赋予经营者义务对于实现消费者权利至关重要，围绕经营者的义务构建消费者保护法律制度的意义更大。因此，新《消费者权益保护法》在细化了消费者权益的同时，强化了经营者义务。金融机构作为经营者，有两个规定值得特别关注。第一个是关于银行安全保障义务的条文。第十八条第二款规定：宾馆、商场、餐馆、银行、机场、车站、港口、影剧院等经营场所的经营者，应当对消费者尽到安全保障义务。第二个是关于格式合同条款说明义务的规定。第二十六条规定：经营者在经营活动中使用格式条款的，应当以显著方式提请消费者注意商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等与消费者有重大利害关系的内容，并按照消费者的要求予以说明。经营者不得以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的规定，不得利用格式条款并借助技术手段强制交易。

（三）加强个人信息保护。在信息时代，个人信息保护的重要性不言而喻。近年来，我国相继在刑法第二百五十三条规定了出售、非法提供公民个人信息罪，通过了《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》，以此来加强个人信息保护。新《消费者权益保护法》也把个人信息保护作为立法的重要内容，从消费者权利和义务两个方面加以规定。第十四条规定：消费者在购买、使用商品和接受服务时，享有人格尊严、民族风俗习惯得到尊重的权利，享有个人信息依法得到保护的权利。第二十九条规定：经营者收集、使用消费者个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则，明示收集、使用信息的目的、方式和范围，并经消费者同意。经营者收集、使用消费者个人信息，应当公开其收集、使用规则，不得违反法律、法规的规定和双方的约定收集、使用信息。经营者及其工作人员对收集的消费者个人信息必须严格保密，不得泄露、出售或者非法向他人提供。经营者应当采取技术措施和其他必要措施，确保信息安全，防止消费者个人信息泄露、丢失。在发生或者可能发生信息泄露、丢失的情况时，应当立即采取补救措施。经营者未经消费者同意或者请求，或者消费者明确表示拒绝的，不得向其发送商业性信息。

（四）消费者协会可成为公益诉讼主体。新《消费者权益保护法》第四十七条规定：对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。这一条规定涉及到了公益诉讼问题。公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益，因而与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。也就是说，公益诉讼就是针对侵害众多消费者合法权益的情况，由没有直接利害关系的主体向法院起诉，“公益”也就公益在这个地方。2013年1月1日起生效的新《民事诉讼法》增加了公益诉讼制度，主要包括环境损害的公益诉讼和消费者权益损害的公益诉讼两个方面。《民事诉讼法》第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。公益诉讼这次在《消费者权益保护法》当中的规定，立法者认为是把民诉法上关于公益诉讼的规定进一步延伸和具体化，是弥补司法和行政救济不足的一种补充性的保护手段，而不是一种常态化的救济方式。

二、新《消费者权益保护法》实施后金融消费者保护工作面临的问题

（一）有关金融消费者保护的法律规定过于简单。由于《消费者权益保护法》是一般法而非专门法，它要照顾到各个方面消费者的利益，不可能就金融消费者保护做过于详尽的规定，因此，有关金融消费者保护的条文略显简单，适用性不够强。据统计，新《消费者权益保护法》共有63个条文，其中直接涉及到“银行”、“证券”、“保险”和“金融”等字眼的条文仅有两条，分别是第十八条和第二十八条。其他诸如经营者义务、个人信息保护、公益诉讼等规定，是既可以适用于一般经营者也可以适用于证券、保险、银行等金融服务经营者的条文。立法者之所以没有对金融消费者保护做出详细的规定，主要是考虑到金融消费是一个专业的领域，应当有一些全面、特别的规定，留待今后制定《金融消费者权益保护法》时将这些内容进一步完善。

（二）金融消费者保护监管边界有待确定。近年来，为加强金融消费者保护，人民银行成立了金融消费权益保护局，银监会成了银行业消费者权益保护局，证监会成立了投资者保护局，保监会成立了保险消费者权益保护局，初步形成了“一行三会”各负其责的金融消费者保护监管格局。新《消费者权益保护法》将金融业纳入调整范围，将金融消费者视为消费者的一部分，加之消费者协会具有法律赋予的参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查，受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解，进行公益诉讼等职责，因此，可以预见，消费者协会将在未来的金融消费者保护中扮演极为重要的角色。传统上“一行三会”的金融消费者保护格局将演变为人民银行、银监会、证监会、保监会、消费者协会“一行四会”的金融消费者保护格局。在新的监管格局下，“一行四会”的监管权限、监管边界等问题，值得研究和探讨。

（三）金融消费者投诉处理时限规定不一致。新《消费者权益保护法》第四十六条规定：消费者向有关行政部门投诉的，该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知消费者。这与金融监管机构的投诉管理办法存在较大差异，亟待研究解决。如人民银行于2013年5月7日发布并执行的《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》规定，各分支机构收到投诉之日起五个工作日决定是否受理投诉，在受理投诉人投诉之日起45个工作日调解终结，对于情况复杂不能按时办结的投诉，可以适当延长调解期限，但最长不得超过三个月。再如保监会制定并于2013年11月实施的《保险消费投诉处理管理办法》规定，监管机关收到完整投诉材料之日起10个工作日内，告知投诉人是否受理，受理的保险消费投诉应在60日内作出处理决定，情况复杂的还可以申请延长30日。

（四）对金融机构经营管理带来挑战。一是强化了对金融机构服务的监管职责。新《消费者权益保护法》第三十三条规定：有关行政部门在各自的职责范围内，应当定期或者不定期对经营者提供的商品和服务进行抽查检验，并及时向社会公布抽查检验结果。据此，金融监管机构加强监管必将给金融机构带来新的挑战。二是对金融机构履行格式合同提示和说明义务提出更高要求。新《消费者权益保护法》对经营者使用格式条款提出了“以显著方式提请注意”和“按消费者要求予以说明”两种义务。其目的是使处于信息弱势的消费者能够根据真实有效的信息做出判断决定，以缩小金融机构与金融消费者之间的信息不平衡，营造公平合理的金融交易环境。三是对金融消费者个人信息保护提出更高要求。新《消费者权益保护法》对金融机构收集和使用消费者信息方面提出明示义务，保密义务和信息安全保障义务。同时第五十六条规定了对经营者侵害消费者个人信息的违法行为的严厉处罚措施，应引起金融机构的高度重视。

（五）金融机构面临公益诉讼法律风险。在日常生活中，因金融消费纠纷而引发的金融诉讼案件时有发生，由于金融消费者与金融机构之间的力量对比过于悬殊，加之针对金融机构的诉讼案件比较敏感，法院在受理、审理和执行有诸多顾虑，金融消费者维权常常因此而陷入尴尬境地。新《消费者权益保护法》第四十七条规定：对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。法律赋予了省级以上消费者协会公益诉讼主体权利后，使其可以以自身名义提起公益诉讼。金融机构的应诉风险从面对单个弱势消费者转变为可能面对具有较高维权能力和水平的省级以上消费者协会，应诉能力和水平面临巨大挑战。

三、政策建议

（一）完善金融消费者权益保护法律法规。“一行三会”要根据新《消费者权益保护法》中消费者投诉处理时限的要求，做好金融消费者保护规章及相关规范性文件的衔接工作。尽快对现行的金额消费者保护的规章及规范性文件进行梳理，确保有关规定符合新《消费者权益保护法》要求。同时做好金融消费者保护制度的顶层设计。

（二）构建金融消费者保护协调机制。新《消费者权益保护法》实施后，金融消费者保护将由“一行三会”的监管格局转变为“一行四会”的监管格局。当前，“一行三会”之间的金融消费者保护监管协调机制尚未建立起来，又即将面临着金融监管机构与消费者协会之间关于金融消费者保护机制的构建。“一行三会”应加强与消费者协会的沟通协调，厘清金融消费者保护领域内各自职责边界，做好人民银行12363投诉电话与工商部门12315维权热线的衔接，构建“一行三会”和消费者协会之间的金融消费者投诉案件转交、办理等协调机制，及时化解矛盾纠纷，共同做好金融消费者权益保护工作。

（三）金融机构应强化合规经营，重视消费者保护。一是进一步规范金融产品的销售。应结合新《消费者权益保护法》积极研究“提请注意义务”和“明确说明义务”的履行方式和内容，切实向金融消费者履行信息披露和说明义务。二是加大个人金融信息保护力度。建立严格的个人金融信息管理制度，加大管理力度，强化管理责任，严格杜绝买卖客户信息行为，加强系统安全管理，防范客户信息泄露风险。三是建立健全金融机构内部的金融消费纠纷投诉处理机制。完善金融消费者投诉处理制度，处理好因销售误导或服务质量等问题引发的消费纠纷。

参考文献

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The Research on Financial Consumer Protection under the Perspective of Law on the Protection of the Rights and interests of Consumers

ZHAO Feng

（Jiayuguan Municipal Sub-branch PBC， Jiayuguan Gansu 735100）

Abstract：The new Law on the Protection of the Rights and interests of Consumers extends the scope of protection to the consumers in the financial sector， which is of great significance. But there are also some problems to be resolved， such as that the legal provisions on the protection of financial consumers are too simple， the time limit of the financial consumer complaint handling is shortened， financial institutions management is facing great challenges， and the public interest litigation risks may occur and so on. Therefore， it is recommended to improve the laws and regulations on the protection of the rights and interests of financial consumers， to build a coordination mechanism of the financial consumer protection. Financial institutions should strengthen compliance management， strengthen personal information protection of consumers， and to build a diversified financial consumer dispute settlement mechanism.

Keywords： Law on the Protection of the Rights and interests of Consumers； financial consumer； rights and interests protection

责任编辑、校对：张德进