经济改革与地方分权

亚当·赫什

（美国进步中心资深经济学家，主要研究美国、中国及全球经济中的增长与不平等问题）

去年召开的中共第十八届三中全会提出新的经济治理议程，并宣布成立上海自由贸易区，这为中国新的经济改革带来了希望。对于国家长期参与及控制经济活动所带来的一系列问题，三中全会决议承诺将予以清理。这些问题包括，国家向国有企业提供效率低下的资助；金融体系的操纵与所有权问题；扭曲中国乃至全球市场的价格干预机制；环境恶化和严重腐败以及由此带来的种种问题。

对此，外界普遍予以积极评价。此次改革标志着中国基本经济制度的里程碑式的转变，也意味着中国将调整目前的经济发展方向。

不过，在观察人士关注这一改革议程积极面的同时，也在考察其中存在的实质性问题：中国的改革将主要针对其非市场经济部门，那么，它会给全球经济领域的商业蓝图带来何种影响？

中国加入WTO后发展迅速，随着自主能力的提高以及众多跨国投资商把生产迁移至中国沿海地区，中国很快就成为全球第二大经济体和最大贸易国。然而，尽管投资、出口及增长飙升，中国经济却日渐转向以国家为中心的方向。中国经济非市场化因素的加深如此明显，以至于出现“国进民退”的说法。

如今，习近平主席和李克强总理的改革计划是雄心勃勃的，但对这个世界上人口最多、经济发展最迅速的第二大经济体而言，变革绝非易事——即便这一改革把达到议程目标的时间设定为2020年。

经济改革将触动各种利益并遭遇结构性障碍。在地方政府层面，既得利益者希望维持现状。而此次经济改革的目标之一，是将工业和商业经营活动中大量的监管和审批权下放到这一层面。

地方政府在中国经济腾飞过程中的重要性往往没有得到足够重视。按资产、产出或出口量计算，地方政府控制的企业数量远远多于国资委为中央政府管理的117个企业及其附属公司。往往在中外合资公司中，地方企业占据中国出口额和制造业产值中非常可观的份额。研究表明，地方政府对不断提升的工业发展的支持，成为20世纪90年代末和21世纪中国区域经济出口发展的最强劲的决定因素。在接二连三的企业结构重组之前，这些公司的效率同私企和在华外企不相上下。

地方政府变戏法似地为经济发展筹集资源的能力，在通过地方财政平台借贷的庞大资产负债上可见一斑，基础设施建设、房地产、工业发展以及明星企业的打造都有赖于地方财政平台提供的资金。这些投资的驱动力反映出地方官员之间为使本地区成为发展龙头而展开的相互竞争。这种财务杠杆的自发扩张与中国为应对2007年～2009年全球金融危机而出台的国内刺激计划相呼应。最新统计显示，地方政府债务总量维持在17.9万亿元人民币，按照当前的汇率计算接近3万亿美元。

目前着手的改革旨在从中央政府向地方政府下放关键的监管和行政审批权，这对于政府在不同所有制企业的竞争中能否做到中立至关重要。今年3月，国务院总理李克强发表的《政府工作报告》中宣布，中国去年取消或向下一级政府下放了416项以往需经国务院审批的监管项目。另外，还有200项将在2014年余下的时间内完成取消或下放。

这些举措意味着，地方政府官员在保留了扶持当地企业的财政手段的同时，还将获得监管和自由裁量的权力，这样做的结果可能与三中全会决定中所提出的一些目标发生矛盾，其中包括“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”，并严禁和惩处各类违法实行优惠政策的行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。

最近对众多公共事务专家、公职人员和中国商界领袖的调查显示，减少实施中的各种法规的数目虽然有一定的作用，但规章制度的数目本身其实无关紧要，因为取消的监管要求往往会重新整合在其他的法规中，其作用并未消失。

分权改革是“让狐狸看管鸡舍”的过程，让中国敢想敢干的地方政府官员拥有投资审批、监管和行政事务的决策权事关重大。

（译/罗媛）