养老金并轨获立法确认

蔡如鹏

事业单位与企业单位的工资福利待遇差距，尤其是养老金差距，一直备受争议。5月15日，国务院发布《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》），提出事业单位及其工作人员参加社保，再次释放“养老金并轨”即将启动的信号。

有分析指出，《条例》出台的意义，在于通过立法形式，再次确定事业单位工作人员将参加社保这一方向性问题。

与此同时，这份即将于7月1日起执行的法规也被认为，将有利于建立一个权责清晰、监管有力、符合现代事业单位特点的人事管理制度，对于行政体制改革和促进公共服务发展是一个利好的开始。

双轨难题

此次由李克强总理签署公布的《事业单位人事管理条例》，是中国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，共10章44条。

其中，第35条规定：事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。这意味着事业单位3153万人将参加社会保险。尽管到目前为止，事业单位养老保险制度改革方案尚未出台。

在过去的10年间，为了打破事业单位僵化的用人体制，激发事业单位工作人员的积极性，中国进行了一系列事业单位人事制度改革，初步建立了以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管理制度。

在改革中，很多地区事业单位工作人员已经加入了医疗、失业、工伤等险种，但事业单位养老保险改革的试点一直停滞不前。

缺乏养老保险也是影响事业单位人员流动的一个重要因素——一旦他们离开机关事业单位的“圈子”，他们的养老权益就“归零”，而工作年限越长，离职的机会成本就越高。

这3153万事业单位职工养老保险问题已经成为深化事业单位改革迈不过去的“一道坎”，同时它也作为养老保险双轨制的“另一轨”而备受民众诟病，社会上关于并轨呼声不绝。

国家行政学院教授许耀桐对《中国新闻周刊》记者表示，十八届三中全会《决定》已明确：推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。《条例》提出事业单位及其工作人员参加社保，系对《决定》的贯彻实施，再次释放“养老金并轨”即将启动的信号。

许耀桐认为，本届政府在去年两会全盘接掌政务后一直着力推动行政体制改革，但在中央政府层面仍少有成文的规定出台。此次《条例》的颁布无疑是一个标志性的事件。

此前，国内曾出台过相关规定，并在一些事业单位试点，让事业单位及其工作人员参加社会保险。中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南认为，此次《条例》的出台，更多的意义在于通过立法形式，再次确定了事业单位工作人员要参加社保这一方向性问题。

“它将有利于建立一个权责清晰、监管有力，符合现代事业单位特点的人事管理制度。” 苏海南告诉《中国新闻周刊》记者，“同时，对于行政体制改革和促进公共服务发展，也是一个利好的开始。”

“欠缴”缺口

《条例》虽然通过立法形式，再次确定事业单位工作人员要参加社保这一方向性问题，但作为一份法规文件，对于养老金改革的具体问题，并没有给出答案。

因此，新政的出台也不意味着广大事业单位工作人员将在今年7月同步参加社会保险。苏海南说，有关事业单位及其工作人员参加社会保险的具体举措，以及各类事业单位如何让其工作人员参保的细致步骤，仍有待后续出台的配套文件。

据原中国人事科学院院长吴江透露，《条例》从2006年开始起草，到2008年报到国务院，经过了五六年的修改。《条例》的内容，主要把2002年以来的成功经验固定下来，如聘用制。目前，《条例》还是针对公立事业单位，规范3000万人的人事管理问题，最重要的是保障合法权益，比如怎么申诉，怎么作为平等主体解决纠纷等。

他认为，对于改革中正在探索的东西，《条例》给出了方向；对于吃不准的，预留空间，比如说生活保险，怎么具体化，留出了具体操作空间；比如档案怎么管理、编制管理问题，还没有明确。这些方面继续维持现行的做法，为深化改革留出了空间。

在后续出台的配套制度中，如何解决资金“缺口”，即在职人员此前“欠缴”的养老保险，是“养老金并轨”的难题。

舆论普遍认为，财政不太可能为所有的事业单位养老保险改革出资，否则也就没有改革的必要了。按照分类改革的方案，行政类和公益一类财政出资的可能性还比较大，但像公立医院、科研院所、高校等单位，财政出资的可能性很小。

工资改革

除了明确社会保险之外，《条例》还对事业单位的招聘、考核、工资福利等做出了规定。

近年来，一些地区屡次发生“萝卜招聘”“内部招聘”案件。如中组部3月31日通报，湖南省江永县人大常委会副主任、党组副书记等7名县级领导干部，通过托人违规办理或伪造子女亲属在外县区工作的虚假人事档案，将7名子女或亲属调入江永县事业单位工作。

对此，《条例》延续2005年原人事部发布的《事业单位公开招聘人员暂行规定》原则，要求事业单位新进人员实行公开招聘，并进一步划清公开招聘的界限，除国家政策性安置、按照人事管理权限由上级任命、涉密岗位等人员外，新聘用工作人员都应面向社会公开招聘。

三部门负责人就《条例》答新华社记者问时说，“考虑到事业单位种类多、行业差别大，公开招聘的具体办法不宜一刀切，条例仅对公开招聘的范围和基本程序做了规定”。

此前，能进不能出、能上不能下的用人机制，一直是事业单位的质疑焦点之一。

对此，《条例》要求，事业单位应当根据聘用合同规定的岗位职责任务，全面考核工作人员的表现，重点考核工作绩效。考核应当听取服务对象的意见和评价。同时，《条例》规定了考评、公示等事业单位内部竞聘上岗的程序。

而对于把《条例》的实施等同于事业单位人员要涨工资的看法，专家们都给予了否定。

过去事业单位工资分配基本是走平均分配的路子，这导致事业单位工作人员的工资收入虽然稳定，但增幅普遍偏小。整体来看，事业单位工作人员的工资低于公务员和效益好的企业，但高于效益差的企业，其工资增长率低于社会平均工资增长率。

苏海南说，该条例仅是就法律层面做出了规范，事业单位的工资制度改革涉及多个方面，法律规范的落实要有个过程，随着事业单位人员的招聘配置、培训考核等政策得到逐步落实，工资制度等改革才可望看得到好的结果。

同时，他认为，该《条例》是一个系统性、体系性的行政法律规范，毫无疑问将为工资改革和规范提供多方面的支撑，使各方面有机灵活，形成良性互动，比以往单纯就工资分配进行改革要有力得多，效果可望更好一些。

而吴江在做客人民网访谈时也指出，工资增长机制出台后，事业单位的工资调整将不再由机关规定，而是由市场来决定，随着社会平均工资的调整，物价的变化幅度，事业单位的工资可能增长，也面临着下调的风险。