“阳光法案”在我国权力监督中的作用

王娟

摘 要：源于瑞典的“阳光法案”，也称“官员财产申报制度”，被公认为反腐利器，被很多国家借鉴。我国自1987年开始提出“阳光法案”以来，已有20多年时间，由于种种原因导致了“阳光法案”的难产。但财产公示制度是大势所向，虽困难重重，但在我国仍处于逐步推进中。本文将就“阳光法案”的兴起、对反腐的价值及在中国实施的进程、困境及出路展开论述。

关键词：阳光法案；权力；监督；反腐；困境

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）04-0083-03

“阳光法案”即财产申报和公示制度，源于瑞典，在1766年，瑞典人民就有权利查询各级官员的纳税清单。这项权力延续到后来变为强制政府官员申报和公开个人及家庭财产的制度。这一制度在遏制腐败方面具有良好效果，先后为一些国家借鉴。特别是20世纪80年代以后，被一些政治文明走在前列的国家普遍采纳。如瑞典、美国、英国和中国的台湾、香港地区。

一、“阳光法案”的兴起及意义

1.“阳光法案”的兴起与发展

源于瑞典的财产申报和公示制度，即“阳光法案”作为一种对官员的终端监督制度，被公认为“反腐利器”。早在1766年，瑞典就开始实行了这一制度，公民有权查看下至普通官员上至首相的纳税清单。由于具有终端监督的作用，对反腐起到了良好效果。在上个世纪80年代以后，世界上很多国家开始采纳这种制度，目前已有近100个国家和地区通过这种制度实现了对权力的有效监督。

早在1883年，英国就对财产申报制度进行了立法，成效明显。上世纪80年代以来，该制度被很多国家和地区借鉴，并取得了良好效果。

美国的水门事件爆发后，引发了民众对政府的信任危机，总统尼克松被迫辞职。美国也于1978年颁布了《政府官员行为道德法》，1989年，又修订为《道德改革法》，这一法律成为美国财产申报制度的蓝本。该法案颁布以后，多位官员因公务员财产公示制度受到了处罚。

1993年，在韩国，总统金泳三两招实现反腐：阳光法案和金融实名制。在财产公示上，总统和总理帅先垂范，其他官员纷纷效仿，这次财产公示甚至引起了韩国政坛大地震，多名高官被捕入狱。经过金泳三的这次“外科手术”，韩国腐败行为被有效遏制，社会风气焕然一新，为以后的繁荣发展打下了良好的基础。

2008年12月，俄罗斯总统签署了《俄罗斯联邦反腐败法》，规定在职和即将竞聘上岗的公务员申报自己的财产，包括配偶及未成年子女的收入。半年后，局级以上的政府领导和企业、基金会的高管都被纳入财产公示范围。在这一范围内的公务员每年都要将自己的财产报告提交给联邦税务总局，并保存进个人档案。未提交和提供虚假报告的人员，会受到法律的处罚。

乌克兰法律规定，所有公务员每年都要如实提交自己的所有财产和所有银行账户等信息，如若报告不实，将面临被辞退。一些高层公务员在离职10年内仍要继续提交个人财产状况。

在新加坡，《公务员纪律条例》规定的特别严格，公务员接受公众人士的礼物若超过50新元必须交公，否则将面临5-7年的牢狱之灾。贪污受贿的公务员一经发现，即使自杀了，也会被从坟墓里挖出来追究清楚。一位一向秉公执法的狱警因为接受了一位罪犯15新元的香烟，就被指控为贪污犯，被处相应罚款和1年监禁，并被开除。而且在新加坡，被开除的公务员将永不得再用。

2.实施“阳光法案”的意义

通过官员财产申报制度，将官员的财产透明化，有利于从源头上预防腐败。“阳光法案”一方面能够对官员的行为进行有效约束，使官员做到廉洁清明，减少官员滥用职权和以权谋私的行为；另一方面由于官员财产的公开，也更有利于民众的监督，保证权力在阳光下运行。

没有任何一个个人或者政党的品德可以高尚到无须法律的外部约束的地步。中国共产党在成立之初也是非常廉洁清明的，但随着国家的发展，权力的扩大，一些党员难免受到权力的侵蚀。目前中国揭露出来的腐败行为已经十分触目惊心，但没有被曝光的腐败行为还有很多。单靠公职人员的自我约束和党内约束是不够的。通过法律制度对权力进行约束，更加科学合理，是一种根除剥削性统治的永久性制度，因此对于推进政治文明的建设具有重大的作用和意义。

二、中国“阳光法案”的进程

1.“阳光法案”在我国的提出

近些年，中国的腐败案件频繁，先是“表哥”、“房叔”，后有刘志军等高层领导的巨额贪污案，腐败形式严峻。党的十八大报告指出：“严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败。”①习近平主席也提出，要“老虎”、“苍蝇”一起打。

我国自1987年开始提出“阳光法案”以来，已有20多年的时间，虽阻力重重，但取得了一定进展。随着国际上越来越多的国家开始推行财产公示制度，“阳光法案”在国际上已成为一种趋势。同时，随着国内“表哥”、“表叔”、“房妹”等事件的频发，也使国内实施官员财产公示制度的呼声日益高涨。十八届三中全会《决定》中提及要“探索实行官邸制”，再次涉及财产公示。

对中国来说，学习和借鉴“阳光法案”这一已被世界各国实践验证了的制度文明的先进成果，尽快建立和完善财产公示制度，非常必要。温家宝总理就曾把官员财产公开定义为“对干部手中权力的一个最重要的监督”。

早在1987年，时任全国人大常委会秘书长、法治工作委员会主任的王汉斌就明确提出：“对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”

2.“阳光法案”在我国局部地区的试点

早在21世纪初，浙江省就推出了“廉政581（我不要）”工程。在纪检监察部门设立了专用账户，规定官员将收取的礼金缴纳到该账户中，可以赦免其全部责任。该措施取得了一定的成效，但还算不上财产申报，因为有些官员利用该政策来逃避受贿的处罚而不是进行自我约束。endprint

2008年5月25日，新疆阿尔泰地区出台《关于县（处）级领导干部财产申报的规定》。2009年1月1日，新疆阿勒泰地区在全国率先采取了财产申报制度，引起了广泛关注。紧接着，阿勒泰地区数千名县处级干部公开个人财产，主要包括财产状况、工资收入，各类奖金、津贴、福利及补贴，甚至退休3年内的处级干部也要申报。2月份，900多名干部的申报表被挂到了网上。但就这次财产申报的成效却不尽人意。一方面，此次申报分为公开申报和隐私申报两个部分，而这次公开的多是公开申报的内容，如工资、薪金等本来就不是秘密的问题，而对隐私申报的具体内容则没有公开。另一方面，这次申报很多官员采取的是部分财产申报而不是全部财产申报，因此算不上严格意义上的财产公示制度，只能算是“阳光工资改革”。当然改革不是一蹴而就的，新疆阿勒泰地区推行的财产申报制度，虽然没有一步到位，起到立竿见影的效果，但是它为我国财产申报制度的探索和实行提供了宝贵的经验。

自阿勒泰第一个吃螃蟹以来，全国已有多个市县对财产公示制度进行了试点，有的正在探索，有的正在谋划。新一轮的试点主要集中在东部沿海地区。2009年初，浙江慈溪市打破坚冰，在我国帅先实行“廉情公示”，涉及700名副局（科）级以上的干部，公示内容共24项，涵盖了官员房产、车产，配偶及子女工作（求学）及名下房产等内容。2011年8月1日，安徽省庐江县开始实施对拟提拔的副科级干部的财产进行公示，以接受社会监督。2011年8月，在安徽省芦山县的县政府办公大楼，拟任干部本人的房产和车产情况被张贴出来，房产的购买时间、价格、用途都被公示了出来，在这张公示表中也包括其配偶或子女投资的公司。庐江县从新上任的干部抓起，是一个好的开头，但要想取得更加显著的效果，还需要进一步扩大公示人员的比例，并进一步完善这一制度。2012年底，广东省确立了两个县市来试点官员财产公开，与之前一些县市进行试点不同的是，这次试点加入了顶层设计，由省统一安排部署。这是全国首次开展省级单位财产试点，被民众赋予了很高的期望。

三、“阳光法案”的困境与对策

中国早就开始颁布财产申报制度的相关规定，但是颁布以来，虽做到了艰难破冰，但总体来讲，困难重重。但若要迎来中国对权力监督与制约卓有成效的明天，也必须攻坚克难，推进“阳光法案”在中国的法制化进程。

1.“阳光法案”的困境

我国早在1995年就颁布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，2000年12月，中纪委又决定要在省级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度，并于第二年和中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。但是，这两个规定实行以来，没有任何一个官员因为执行《规定》而被处罚。官员的申报信息也没有向全社会公开，接受社会的监督。阻碍“阳光法案”在我国进展的主要原因有以下几个：

（1）公务人员担心影响自身利益

推行公务员财产公示制度关系到很多公务人员的切身利益。很多公务人员为了自身私利，反对推行财产申报制度。个别财产过高的官员，不愿意显露自己的财富，更不愿因自己一些财产来历不明而给自己招来麻烦，因此会对“阳光法案”的出台横加阻挠。因此在中国推进“阳光法案”，首先要打消公务人员的后顾之忧，在制定公务员财产申报制度时，对主动申报的人员加以鼓励、宽大处理，对拒报、瞒报、虚报的人员从严处罚。

（2）缺少社会监督

目前的财产公示制度实施的效果并不好，一方面，一些地方大搞形式主义，并没有对官员申报的财产进行核查；另一方面，政府部门也担心真的把所有官员的财产都公示出来的话，倘若个别官员财产过高，会刺激到普通老百姓敏感的心，不利社会稳定，也会影响民众对政府的信任。局部地区试点的财产申报制度主要是官员自己填写申报内容，对申报结果缺乏审核和监督。

（3）缺少法律及配套制度

全国政协副主席李金华指出：“腐败问题归根结底还是体制和制度的问题，在权力过分集中、缺少制衡机制的形势下，光靠领导干部的廉洁、清明，很难真正遏制腐败问题的出现。”我国的财产申报制度缺少相应的立法。没有一个个人和政党的品德可以高尚到无须外部的强制性法律约束的地步。在美国和新加坡，关于财产申报制度的立法和处罚都是非常完善的，因此效果也非常明显。没有相关的法律和制度来强制官员进行财产申报，一些官员即使申报了，也没有相关的规定对其省报的真实性进行审查，更没有相关的法律措施对拒报、瞒报、虚报的行为进行处罚。

2.中国推行“阳光法案”的出路

（1）要做到取信于民

自广州确定将试点官员财产公示制度以来，广州市政协副秘书长范松青帅先晒出来了自家房产。在其他官员佩服其勇气的同时，也引来了很多人的质疑，有位政协委员就质疑，“一个厅级干部，怎么只有70多平米的房子呢？”这也说明，财产公示关键要做到取信于民。

（2）社会监督

财产公示制度缺少民众和舆论监督，主要是党内监督，很难避免陷入自己人监督自己人的怪圈。为了真正取得监督的效果，要将申报结果面向社会公开，接受社会的监督。

（3）领导垂范

为了保障“阳光法案”的顺利进展，领导人要帅先垂范，勇于攻坚破冰。虽然目前的财产公示制度还很不完善，但是制度的完善和政策的制定和实施是相辅相成的。一旦领导人下定决心推行财产公示制度，势必给整个社会带来很大的舆论压力，相应的法律法规也会相应出台。

部分地方试行的财产申报制度很难大范围的推广，尤其是自下而上的推广，很难避免昙花一现。从别的国家实施财产申报制度的经验来看，一般都自上而下推广的，因此，我国的“阳光法案”的实施需要加强顶层设计。在过去几年里，我国一些领导人带头公示了自己的财产，显示了中央勇于攻坚的决心，同时也为“阳光法案”的推广营造了良好的舆论氛围。

（4）关键在立法

目前中国应该做的就是要加快财产收入申报制度的立法进程，使之早日被纳入法制化的轨道之中。进行立法不仅是官员财产公示制度建立与完善的需要，也是法治社会健康发展的必然要求。②要明确财产申报的范围以及处罚措施，做到有法可依。

（5）重在落实

1994年，全国人大常委会曾将《财产申报法》正式列入立法规划，但至今未见启动。只有将措施落到实处，才能避免财产申报流于形式。

（6）需要各方面的协同努力

“阳光法案”的出台需要社会各方面的共同努力。“阳光法案”的推行需要政治、经济、法律、文化等各方面的基础，以及一定的舆论氛围，更重要还有领导人的的勇气和魄力。“阳光法案”在中国的推行虽然困难重重，但一旦开始实施，必如利剑出鞘，对我们国家的权力制约与监督的将起到非常积极的作用。

尽管“阳光法案”的出台我们国家遭遇了重重阻力，但在我国仍是大势所趋，刚刚召开的十八届三中全会，提到我国要全面深化改革，对财产公示制度也有所提及。“阳光法案”有助与从源头上抑制腐败，实乃权力监督的利器。

参考文献：

①胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全民建成小康社会而奋斗--在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].人民出版社，2012.

②颜玉华.“阳光法案”：反腐利剑正出鞘——官员财产申报公示制度透视[J].江淮法治，2010，（1）：43-45.

参考文献：

〔1〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全民建成小康社会而奋斗--在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].人民出版社，2012.

〔2〕阎德民.中国特色权力制约和监督机制构建研究[M].人民出版社，2011.

〔3〕王宗文.权力制约与监督研究[M].辽宁人民出版社，2005.

〔4〕梁木生，刘伟，宋立根，王飞，阮静.“阳光法案”的困境与出路[J].财政监督，2013，（5）.

（责任编辑 徐阳）endprint