政府信息公开制度实施的现实困境及解决途径

黄丽

摘 要：《政府信息公开条例》的出台和实施是行政管理理念的一次深刻变革，具有积极的作用和深远的影响。但从其实施以来的情况看，仍存在一些不足和难题，如法律位阶低、公开范围不明确、法律体系不健全等等，这些都有待于进一步的解决和完善。

关键词：政府信息；公开；困境

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）04-0094-03

《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）2007年4月24日由国务院颁布，自2008年5月1日起施行。《条例》的实施对于建设透明政府，改变政府工作作风，防治腐败，依法行政，提升政府形象，保障公民的知情权、参与权，建设和谐、稳定的社会具有积极的促进作用。

一、政府信息及政府信息公开的涵义

如何理解政府信息？西方国家对其所定义的内容比较宽泛，包含了所有书写的、电子的和其他形式保存的内容，即收集、获取的以一定载体固定的信息。如英国信息公开法所指的信息是以任何形式记录的信息。①日本《信息公开法》规定行政文书是指行政机关的职员在职务活动中制作或获得的、由该行政机关拥有的文书、图画以及电磁性记录。②我国《条例》所指的政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的、以一定形式记录、保存的信息。

政府信息公开，简言之就是有公开权限的主体依法将政府信息公之于众。公开的主体主要指行政机关和法律、法规授权的组织，不包括立法机关和司法机关，公共企事业单位在提供社会公共服务时也可以成为公开的主体。公开的形式有两种，一是主动公开，二是依申请公开。

二、《条例》实施的现实困境

《条例》自实施以来，已取得明显进步，公开信息的内容不断丰富，数量日益增多，政府机关工作人员及公众的公开意识逐步增强。但由于我国政府信息公开工作仍处于起步阶段，在实施过程中必然会出现一些问题，给《条例》实施造成困扰。审视《条例》不足并逐一改进，建立健全与之相配套的法律制度，优化其运行环境，是化解其现实困境的最佳路径选择。

（一）法律阶位低

《条例》是由国务院颁布的行政法规，与《保守国家秘密法》、《档案法》相比而言，法律效力较低，权威性较弱，适用时容易产生冲突。

（二）公开范围狭窄

公开范围是政府信息公开法律制度最核心的问题。世界上大多数国家都以公开为主，不公开为例外作为政府信息公开的基本原则。而我国《条例》对公开范围并没有明文规定，在公开与不公开范围的立法技术上与国外也有很大差异。

《条例》对于信息公开范围的规定采用两种方式，分别为列举和概括。如《条例》第九条至第十二条，对应当主动公开的信息内容作了列举；第十三条，简略性地规定可依申请获取政府信息的情形。对于不予公开信息的范围，则采用概括方式进行规定。

相比较而言，西方国家多数采用排除方法来规定信息公开的内容，即除了明确规定不予公开的信息外，其他均属于可以公开的信息。如美国《信息自由法》规定除涉及国家安全、机关内部人事规则和制度、个人隐私、商业秘密、执法文件等九项信息外，所有的政府信息都应当公开。当事人如果申请这九项例外信息，政府机关可以不公开，但是如果公开不会对国家利益或社会造成损害，也可以公开例外范围内的某些材料。③芬兰《政府活动动公开法》第一章第一条也规定了公开的原则：“除本法或者其他法律另有其他特别规定外，官方文件必须公开。”并在第六章详细列举了应保密的文件。④不言而喻，以上两种不同的立法方式中，采用排除式方法来规定政府信息公开范围远比采用列举、概括式的方式要广泛得多。

另外，《条例》存在一些立法盲区。如目前《条例》及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《司法解释》）对于过程信息是否公开均未明确，致使公开中一些亟待解决的问题在立法上找不到直接依据，给当事人带来困扰和不便。

（三）标准不明确

公开或者不公开的范围有确定、清晰的标准，可以为政府机关在公开政府信息以及审查申请人提交的申请时提供明确的依据，便于判断和操作。然而，《条例》中有一些关键条文表述含糊，不确定性大，可操作性差，容易使当事人无所适从。

首先，《条例》对于公众依申请获取政府信息的规定比较模糊。如《条例》第十三条，规定公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向相关政府部门提出申请，但是，所谓生产、生活、科研这几个词语涵盖范围极为广泛，没有给予法律概念的涵义界定，而将这几个难以界定的词汇作为申请的条件，就直接导致了申请人依法申请公开的条件缺乏具体标准。实践中，公众提起与其生产、生活、科研密切相关的信息公开申请，而政府部门认为无关拒绝公开的现象屡见不鲜。其次，《条例》对于政府信息不予公开内容的规定模糊。如《条例》第八条，规定行政机关公开政府信息不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。即“三安全一稳定”。该规定模糊不确定，没有具体的标准，范围过于宽泛，《司法解释》也不作说明，导致在实践中容易成为行政机关拒绝申请的借口，易被误用。

（四）相关法律、法规不完善

《条例》的贯彻落实有赖与其他相关法律法规之间的相互衔接和相互补充。但是，目前这些相关立法要么亟待修改，要么空白。

首先，如何协调公开和保密之间的冲突？信息的公开与保密是密切联系、对立统一的，前者是对公民的知情权、参与权等各项民主权利的保障，后者是对国家秘密的保护，是维护国家安全和人民利益的必然要求，因此，两者都不能忽视。如何两者兼顾，正确处理好两者之间的关系是公开和保密立法上都要考虑的问题。自2008年《条例》施行以来，修改《保守国家秘密法》的呼声很高，因此，2010年修订的《保守国家秘密法》中对部分严重滞后的法律条文作了修改，确立了保证国家秘密安全的同时要充分、合理地利用信息资源的原则，在条文中增加有关信息公开的内容，即规定法律、行政法规规定公开的事项应当依法公开。自此《条例》与《保守国家秘密法》之间有了衔接，但该项规定仍然不能解决两者之间的矛盾。冲突在于国家秘密属于政府信息公开绝对豁免的事项，但《条例》没有对国家秘密作出界定，只能参照《保守国家秘密法》，实际上等于《条例》的实施要严格遵守《保守国家秘密法》。而《保守国家秘密法》中国家秘密的界定宽泛，不清晰，且缺乏定密的相应程序和标准。有定密权限的政府机关对其辖区内信息是否属于保密范围有很大的自由裁量权，监督机关对定密不当的审查力度不够，惩罚措施不具体，这些都在一定程度上限制、阻碍了政府信息的公开。其次，《档案法》及其实施办法分别于1996年及1999年修订后一直未作更改。虽然《司法解释》解决了《档案法》与《条例》之间适用竞合的问题，但由于《档案法》已严重滞后，对档案的开放和利用所规定的权限与程序与《条例》完全不同，这对于已移交给各级国家档案馆成为档案的政府信息公开带来很大的困难，使很多原本想提出申请的公民望而却步。再者，个人隐私和商业秘密在政府信息公开中均属于一般豁免公开的信息，在审查时需要判断信息是否涉及个人稳私或商业秘密，这就要求立法上必须对这两者作清晰界定，但《条例》和《司法解释》都没有作出界定和说明，只能参照其他相关立法，如个人稳私参照《侵权责任法》关于隐私权的规定，商业秘密参照《反不正当竞争法》等规定。但这些相关立法均不是在政府信息公开的语境下对个人稳私、商业秘密进行界定，因此在对是否涉及个人稳私或商业秘密的信息认定上容易产生分歧，引发争议。endprint

（五）监督、责任追究机制不完善

首先，对有监督、检查权的机构，如政府主管部门和监察机关有监督检查权，但是主管部门本身也具有执行职能，兼具监督与执行两种职能于一身，不能起到很好的监督效果，且监管机构层级、分工、权限也不明确。其次，责任追究机制不健全。《条例》第三十五条规定，对于行政机关违反《条例》情节严重的行为依法给予处分，何谓情节严重，给予什么样的处分都没有明确规定，《司法解释》也无对此作说明和补充。显然，这种含糊其辞的表述为责任单位和个人逃避处罚留下空间。

三、解决《条例》实施的现实困境的主要途径

政府信息公开法制化是一个长期发展、逐步完善的过程，《条例》的颁布和实施无疑是一个良好的开端。从立法角度解决《条例》实施过程中遭遇的现实困境，可以通过以下几个途径。

（一）提高《条例》的法律位阶

《条例》属于行政法规，权威性弱，法律位阶低，应适时制定《政府信息公开法》，提升其法律地位，使其具有较强权威性，与《档案法》、《保守国家秘密法》具有同等法律效力，以便更好地协调这三者之间的关系，减少矛盾和冲突。

（二）扩大政府信息公开的范围，细化各项具体标准

首先，政府信息公开的范围应当扩大。借鉴国外信息公开立法经验，将“公开为原则，不公开为例外”这项基本原则直接写入《条例》；立法模式采取概括加例外列举的方式，即对于不予公开的内容详细列举，除此之外的信息都应当予以公开；增加过程性信息的规定，界定其内涵和范围，明确哪些过程性信息可以公开，哪些不可以公开，哪些可以有条件地予以公开，在什么时间公开。其次，细化各项具体标准。对于不予公开的内容应制定具体、清晰、可操作性强的全国统一标准。对于容易产生歧义、模糊的、不确定的概念尽量少用，如使用的应就其作进一步说明、阐释，以方便实际应用，如“三安全一稳定”。

（三）加快建立、完善相关法律制度

首先，从协调政府信息公开和保密两者之间的关系出发修改《保守国家密法》，在维护国家安全利益的同时追求信息公开最大化。第一，科学严谨地规定各项秘密的具体范围及定密程序，并且将这一界定权授予全国人大及其常委会。第二，建立定密异议制度。如果政府信息涉嫌触及国家秘密，申请人可以有多种途径对该信息是否确实应当保密进行认定，如通过申请行政复议或提起行政诉讼。第三，完善审查监督机制。审查监督机构及其工作人员在对保密信息进行检查时往往倾向于检查是否有泄密行为，而忽视是否有定密不当影响信息公开和利用的行为，应纠正这一倾向，细化检查的内容，防止检查疏漏。其次，按照政府信息公开的立法精神及时修改《档案法》，使其与《条例》相呼应，方便公众提出申请，更好地保障公众的知情权。

另外，应当尽快制定《个人隐私保护法》和《商业秘密保护法》，对于个人稳私及商业秘密作明确界定，制定一个统一的全国性标准，这有助于解决处理涉及个人稳私、商业秘密信息公开的难题，同时，也保护了当事人或第三方的合法权益。

（四）完善监督、责任追究机制

首先，政府信息公开工作主管部门和监察机关究竟指哪些部门，权限和职责具体是什么，都应该清晰、明确。其次，应当制定政府信息公开工作的考核标准，形成制度，定期对政府信息公开工作进行检查、评比，同时将结果向社会公布，接受社会监督。第三，健全责任追究机制，对违反《条例》的各种行为，如迟延公布信息、制作虚假信息、应当公布拒不公布信息等进行归纳，制定相应的惩罚措施，追究相关责任单位及人员的行政责任和刑事责任。

注 释：

①周汉华.外国政府信息公开制度比较[M].中国法制出版社，2003.157.

②刘杰.日本信息公开法研究[M].中国检察出版社，2008.224.

③周汉华.外国政府信息公开制度比较[M].中国法制出版社，2003.58.

④周汉华.外国政府信息公开制度比较[M].中国法制出版社，2003.561，571.

（责任编辑 徐阳）endprint