广东省创新农业生产经营体制的有效途径及政策建议

宁子豪，王日强

摘 要：创新农业生产经营体制，是党的十八大报告和2013年中央一号文件提出的要求。本文概述了广东省农业经营体制现状与主要存在问题，并剖析了这些问题产生的深层原因，在实地调研和结合有关部门相关资料的基础上，对广东省创新农业生产经营体制有效途径和策略进行归纳分析：创新农地经营制度，加强集体经济组织在农地经营权上“统”的功能，以耕地流转促进、以特色项目带动和股份制经营等途径创新农业生产经营体制，并提出政策建议。

关键词：创新；农业生产经营体制；途径；建议

中图分类号：F321 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2014）03-0004-05

广东省是我国改革开放的前沿阵地，改革开放以来，在积极推行家庭联产承包责任制的同时，率先放开农产品价格，率先实行农业经营体制改革，农村社会经济发生了巨大的变化。但是，随着工业化、城市化的不断推进，农业中“谁来种地”、“怎样种地”等问题日渐凸显。本文就广东省创新农业生产经营体制进行专题研究，以期为地方党委和政府在加快农业生产经营体制创新，推进社会主义新农村建设提供参考依据。

一、创新农业生产经营体制的内涵

新型农业生产经营体制的科学内涵，还没有一个明确而权威的解释。一般认为，农业生产经营体制核心包括土地经营制度和农业生产经营机制。党的十七届三中全会明确要求，稳定和完善农村基本经营制度，创新农业经营体制机制，就是要推进家庭经营向提高科技含量和集约化程度转变；推进统一经营向提高农民的组织化程度和增强集体服务功能转变。党的十八大报告和2013年中央一号文件提出“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。农村土地关系是农村生产关系的基础，人民公社时期经营体制为“三级所有、队为基础”；现行农村经营体制为“家庭承包、统分结合”的双层经营体制。

创新农业生产经营机制，就是要在坚持家庭承包责任制前提下，按照“市场主导、效率优先、兼顾公平”的原则，实行农村土地所有权、承包权和经营权“三权分离”。目标是探索农村集体经济组织的有效实现形式，培育多种形式的农业经营主体，包括种养大户和家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等，规范放活土地经营权。

二、当前广东省农业生产经营体制主要存在问题

建国以来，广东农业生产经营制度总体上经历了一个“分、统、分”的演变过程。第一次 “分”，即进行土地改革，实行“耕者有其田”的农民土地所有制。而紧接下来的“统”，即实行农业合作化到建立人民公社体制。第二次“分”，即在坚持农村土地集体所有制的前提下建立家庭联产承包责任制。家庭联产承包、集体和家庭统分结合的双层经营体制，是在坚持社会主义基本原则的基础上，对生产关系的再调整，有效地促进了社会主义生产力的发展。但是随着农业经济市场化和农业产业化经营的推进，农村一些深层次矛盾和问题日渐暴露。

广东目前农业生产经营中最突出的问题是人地矛盾：一家一户经营的耕地规模小—小农经济效益低下—青壮劳动力流转到第二、三产业—耕地流转不畅，种田者多为妇女和老人，“有田无人耕，有人没田种”矛盾出现—农业生产发展滞后。而造成目前这种矛盾的深层次原因正是当下的农业生产经营制度。从理论上讲，制度效率有一定的时间长度和阶段性，只能在一定的时间长度内发挥作用，且效率的高低呈现阶段性，即制度设计运行前期效率较高，随着时间的推移效率递减，在制度完成任务后，效率也释放完毕。家庭承包经营责任制的初始是基于解决温饱设计的，和当时的生产力水平相适应，在改革开放初期所释放的制度效率显著，促进了生产力的提高，推动了农业和农村经济的快速增长。但随着社会生产力水平的快速提高，以及农民对行业期望值的提高，现行的农业生产经营制度的弊端逐渐暴露出来。

（一）农地产权制度的缺陷

关于现行的农地产权制度的缺陷，经济学界和法学界比较一致的看法：一是土地所有权主体模糊，权属不清。我国宪法第10条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，但对于集体的界定却仍不清晰。如《民法通则》中的集体为乡（镇）、村两级，而《农业法》则界定为乡（镇）、村或村内集体经济所有。二是在国家和农村集体的二元土地所有权结构下，在国家、集体、农民的三重土地关系格局中，集体土地所有权和农民土地承包经营权权能缺失，适应市场经济体制的现代土地财产权利制度尚未确立。三是农村土地集体所有权的非市场化转让存在缺陷。由于权属不清和权能残缺，农村地权关系不稳定，缺乏流动性，农民土地财产权及相关权益缺乏有效的保护，农民土地经营预期不稳定，从而影响了经济绩效。

（二）农户家庭经营规模小

据对全省30个县（市、区）250个村民小组7991户农户家庭经营状况调查，2012年7991户农户中除234户（占2.9%）不耕田或者田给别人耕外，经营耕地面积最小的农户仅0.1亩，经营耕地面积最大的农户有294亩，人均经营耕地面积0.67亩。其中：经营耕地面积不足5亩的农户有6307户，占78.9%；经营耕地面积5-10亩的农户有1073户，占13.4%；经营耕地面积10-20亩的农户有282户，占3.5%；经营耕地面积20亩以上的农户有95户，占1.2%。近80%农户种地规模户均经营不足5亩。建立在超小规模和高度分散基础上的家庭承包经营，一定程度上让农民拥有自主经营权，调动农民的主观能动性和生产积极性。但是，在现阶段的经济发展水平、生产力发展水平和市场经济大环境下，分户的家庭经营土地规模小、土地产出率和农产品的商品率很难有大的改善，农业生产经营的收益无法进一步提高。

（三）务农人员老龄化，文化程度偏低

据对全省30个国家调查县中抽选30个村民小组的调查，2012年底有经营耕地户1076户，家庭总人口5228人，其中，在家务农人数1801人，外出务工人数1849人，其他人员1578人（其他人员包括学龄前儿童、在家读书、在外读大中专、丧失劳动能力者、有劳动能力但在家待业人员）。务农人员平均年龄51岁，初中以下文化程度占94%。随着劳动力市场的不断发展，农村劳动力大规模转向非农行业和流向城市，而率先进入城镇的通常是农村青壮劳动力，老年人则更多滞留在农村从事农业生产，导致农业劳动力老龄化问题不断加剧，农业生产逐步“老龄化”。

（四）集体统一经营功能的弱化

统分结合的双层经营体制中，统一经营，是指由集体经济组织承担的经营职责，为集体内成员提供生产、生活服务，解决一家一户办不了、办不好的问题。但是，长期以来在农业双层经营体制中强调家庭经营的积极性比较多，对加强集体的统一服务和发展壮大集体经济重视不够，使得很多地方农业双层经营变成了单层经营，集体统一服务的功能不断退化，有名无实。据统计，2012年全省村集体经济组织无经营收益的占25.5%，年经营收益5万元以下的占33.3%，年经营收益在5万元以上的占41.2%。

（五）新型农业经营主体弱小，缺乏政策扶持

广东农户仍以家庭联产承包经营为主，据统计，2012年广东约72%的耕地未参与流转。2012年广东50亩以上种粮大户不到1万户，仅占全省纯农户和兼农户0.8%；年出栏生猪500头以上的规模养殖户1.5万家，省重点农业龙头企业总数354家，合作社14863家，农户入社仅占一成多。新型农业经营主体是加快耕地规模经营的主要力量，也是未来推动农业生产发展的支柱力量，但现有的扶持政策更多的是针对农户，对专业大户、家庭农场和专业合作组织的扶持仍偏少。

三、广东省创新农业生产经营体制的有效途径

笔者认为，广东未来农业生产经营体制的发展方向，应该从两个方面进行创新。一是创新农地经营制度，允许农村集体土地进行二次“土改”，将农村集体土地的所有权、承包权和经营权三权分离，在此基础上规范放活耕地经营权，充分发挥集体经济组织在农地经营权上“统”的功能，村集体经济组织可以把集中起来的农地经营权，组织集体成员进行统一经营或对外流转，统一经营收益或流转收益由集体经济组织内部成员共同享有。二是创新农业生产经营机制，以耕地经营权流转促进，以特色项目带动和股份制激励等方式，充分发挥专业大户、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体在农业生产经营中的优势，推进传统农业向现代农业转变。

（一）以耕地经营权流转促进农业经营体制创新

“三农”问题最根本的还是土地问题。由于农村土地产权的模糊化，导致土地流转难，农业经营规模小，难以实现适度规模经营，难以适应传统农业向现代农业转变的客观需要。在以家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制的基本经营制度下，新兴农业经营主体如何获得土地？从近期实践来看，加快耕地经营权流转成为农业经营体制创新的切入点和突破口。

1.耕地经营权流转推动了新型农业经营主体获得土地，推动农业生产向规模化和专业化方向发展。2012年末，广东耕地流转率达28.1%。2007至2012年，广东耕地流转面积从422万亩增加到787万亩，耕地流转涉及农户数从202万户增加到256万户。广东省耕地流转的参与主体主要是农户间流转，农户和村集体向种养大户、专业合作组织和农业龙头企业等流转。一是种养大户租赁农户耕地。如雷州市种粮大户邓雄伟从1996年120亩的规模起步，发展到目前3个生产基地1800亩耕地的规模，不仅在雷州市内租地，还在吴川县承租耕地800余亩。二是龙头企业、专业协会组织租赁耕地。如浙江省台州瓜农协会，在雷州租赁2.5万亩的连片耕地种植大棚西瓜。兴宁瑞丰农业专业合作社与当地340户农户签订合同，租赁1000亩耕地种植水稻、玉米。耕地流转使农村部分耕地向种养殖能手、工商企业、专业协会组织等适度集中，实现了土地分散经营向规模经营的过渡，规模化、集中化、标准化的生产模式，大大提高了土地使用率和产出率。

2.耕地经营权流转促进农村劳动力进城，既增加农民收入又促进城镇化，促进种养大户发展。主要表现一是增加地租收入和转包收入。如雷州市松竹镇东井村2012年出租2090亩耕地给浙江省台州瓜农协会，土地租金每亩1900元/年，年地租收入397.1万元。化州市杨梅镇浪山村耕地流转面积1377亩，转包费用每亩1000元/年，年转包收入137.7万元。二是耕地流转后农户外出务工收入。耕地流转极大地解放了农村劳动力，直接增加了外出务工人员的数量，务工收入显著增长。雷州市附城镇埔西村村民郑某反映：他家有承包地4.3亩，常年种植双季水稻，每亩每年纯收入约1000元，全年收入4300元，现以800元/亩转包给种粮专业户，转包后夫妻两人进城做水工，月收入约3500元，每年务工收入4.2万元，收入是耕地流转前的10倍。

3.耕地经营权流转有效解决耕地抛荒难题，有效解决“有田无人耕，有人无田耕”的问题。传统农业的低收益、高风险和外出务工多渠道、高收入双重刺激下，农民向二三产业转移越来越多，随之而来耕地抛荒现象也逐渐增多。盘活耕地资源、加快耕地流转能够有效地解决农村劳动力转移带来的耕地抛荒难题。如雷州市种粮大户邓雄伟在吴川租种的800余亩耕地均为抛荒田。化州市中垌镇高峰村扫杆坡小组，流转前90%的耕地抛荒，通过耕地流转，出租给生产大户邱安兴经营，耕地抛荒问题得到彻底解决。

（二）以特色项目带动农业经营体制创新——以罗定市为例

2012年，广东建立起省级以上现代农业园193个，农业龙头企业354家。其中罗定市省级农业龙头企业5家，云浮市级农业龙头企业17家。农业龙头企业温氏集团通过养鸡业、养猪业、动物保健等产业带动了农村经济社会的发展具有重要贡献。以龙头企业、特色农业项目带动成为了农业经营体制创新的着力点和爆发点。

1.通过项目有效地整合各种农业生产资源，创新农业经营发展模式。如罗定市稻香园农业发展有限公司，通过“公司+理事会+农户”的发展模式，打造了“聚龙米”系列品牌，实现了“米业”的迅猛发展壮大，该公司年产大米能力达到3万吨以上。2012年，实现产值1.5亿元，带动8万多农户致富，户均增收1100元，通过该项目，农户中的一些能人通过政府和企业的扶持，自发组织有资本、有条件的农户购置农机设备，成立农机专业合作社，承担公司等委托的农业专业性生产服务，使农户获得经营性收入。在土地流转后，公司返聘劳动力参与公司生产基地的田间管理，农户每年人均可获近5000元的劳务收入。目前，合作农户的收益常年稳定在比其他农户高30%左右的水平。