在改革中提升事业单位绩效工资的效能

黄新南

2013年的全国人力资源与社会保障工作会议的工作报告指出，要进行工资制度与事业单位人事制度两大改革，完善巩固事业单位绩效工资成果。这一工作目标与事业单位分类改革相呼应，是决定分类改革成败的重要举措。目前我国事业单位数量多达约126万个，在职职工多达3000多万，工资水平千差万别，苦乐不均，且极不规范。可以预料，事业单位的工资改革将是一项意义重大且复杂的工程。意义重大是指它既涉及国家收入分配制度的公正性，也关涉到国家的公共供给效率和质量。复杂是指我国的事业单位不仅遍及各行各业，种类繁杂，而且与政府和企业的关系盘根错节。在这种背景下适时进行事业单位工资改革，旨在形成分类改革与工资改革互为有利条件的局面，提高事业单位从事公益事业和公共服务的能力。本文拟通过对事业单位工资改革的简略回顾，指出现今事业单位绩效工资在实践操作层面的一些弊端，尝试提出可操作的政策建议。

一、事业单位结构工资改革的历程

我国的事业单位是计划体制下的产物，主要指向民众提供基本公共服务的机构，包括医院、学校、科研机构、文化团体等。计划体制下的事业单位起初并没有独立的工资制度，实行的是全国统一的职务等级工资制，并一直延续到改革开放后的1978年。等级工资是一种不分行业，按职位分等级收入的分配制度，同时保留了在较高职别中的部分实物配给，如香烟、营养品等，由此带来的两个主要负面影响是“特权”思想和“官本位”思维。

与事业单位有关的第一次工资改革于1978年开始酝酿，结构工资制第一次被提出来，即工资由基础工资、职务工资、工龄工资和奖励工资组成，并对教育、医卫领域实行教龄和护龄津贴，医疗事业单位的护理人员的工资标准提高10%。此次工资改革主要意义在于打破了长期以来大锅饭分配制度，让工资真正具有激励的作用。然而该改革方案直到1985年6月才开始实施，难度可见一斑。在“让一部分人先富起来”的政策背景下，体制外生长起来的个私企业和农村社队企业，在短缺经济时代不仅挣得盆钵满满，新中国第一次出现了“万元户”，也为其他企业提供了效率标尺。被逐步累积的扭曲表现为，价格“双轨制”使钢铁、煤炭等行业获利颇丰，职工工资水平大幅提高，而拥有大量知识分子的事业单位的工资水平相对下降明显。尽管事业单位实行了正常的晋级增资制度，但“脑体倒挂”一直是这一时期的高频词，“拿手术刀的不如拿剃头刀的，搞导弹的不如卖茶叶蛋的”成为街头巷议的热门话题，对稳定专业技术队伍形成了实实在在的冲击。

第二次工资改革于1993年进行，旨在优化结构工资制，解决“脑体倒挂”问题。此次改革一方面将事业单位与行政机关进行分离，建立了事业单位的独立工资制度；另一方面将事业单位职工分为技术、管理、工勤三大类，分别按专业技术职称等级、职务等级和技术等级确定工资标准，并保留了正常增资制度。自此事业单位职工工资由职务工资、津贴和奖金组成，津贴包括岗位津贴和地区津贴，强调加大奖励部分的比例，以体现市场制度下的竞争机制。

这一时期的事业单位改革，一是“财政户口”将事业单位按拨款比例分为三类：全额拨款、部分拨款和自收自负，其固定工资部分的比例分别为70%、60%和参照企业工资制度自主决定；二是开始在部分事业单位试点企业化管理的改革，给予个人收入方面的优惠政策，即奖金上不封顶，下不保底。从此，事业单位的结构工资中，奖金部分的获取渠道发生了分化，呈现出三种不同奖金来源。

1.由市场决定奖金额度的事业单位。这类单位主要是那些试点企业化管理的设计研究单位，基本工资由事业经费中支出，奖金部分由本单位的经济效益决定。对个人来说，由于实行技术职称的“评聘分开”，工资兼顾了对个人能力和贡献的考核。当这类事业单位逐步完成从计划向市场的华丽转身、人员的工资水平完全由市场决定的时候，他们的人力资本不仅有了市场“价格”，而且成功摆脱了“脑体倒挂”局面——上世纪90年代末以来，科技人员的人均工资收入水平一直保持在较高水平，仅次于金融、通信和垄断性公用事业领域，其中奖金的贡献率逐年上升。

2.靠“创收”获取奖金的事业单位。这些事业单位主要存在于医疗教育领域。曾几何时，“创收”似乎已经成为它们特有的标签，其不合理的收入来源广受诟病。显然，这种后果并非只因工资改革造成，更与该领域改革滞后有关。在“给政策不给钱”、自行解决医生和教师工资偏低问题的考量下，政府限制体制外资本进入，导致公立医院和学校从计划垄断逐步走向市场垄断。为解决奖金问题，他们一方面依靠“以药养医”和“课外辅导班”等进行制度性增收，另一方面则容忍“收红包”、“教育乱收费”等灰色收入泛滥，极大地损坏了“白衣天使”和“灵魂工程师”的形象。

3.靠设置租金发放奖金的事业单位。这些单位泛指行政性事业单位，他们依靠手中的行政权力，通过扩大行政审批范围、设置名目繁多的审查项目、举办各类评比活动等手段进行寻租。行政性事业单位收费往往是自行定价，造成许多单位内部工资水平的巨大差异，有些单位的工资水平高到社会无法接受的程度。如近期网上曝光深圳市住宅租赁管理服务中心（正处级事业单位）一张令人咋舌的“工资表”上，员工的年平均工资达30万，那么人们不难想象领导的收入总和之高。

二、现行事业单位工资制度模式与存在的问题

我国现行事业单位工资制度是2006年改革的成果，主要特征是确立了事业单位的岗位绩效工资。此次改革分三步实施，其目标包括：（1）适应事业单位分类改革深化的要求；（2）实现从身份管理向岗位管理的转变；（3）聘任制与岗位管理相适应；（4）工资改革与收入分配的宏观调控和监管配套；（5）建立市场导向型的激励机制。总之，该工资制度旨在通过绩效考核，激励事业单位职工更有效率地从事公益性岗位工作。另外，那些已经实现了企业化经营的事业单位，虽然依旧沿袭事业单位工资制度，但不再享受财政拨款，资金的自筹、自主支配程度大大提高。该模式为后来的文化类事业单位的改革提供了示范。

根本的问题是，由于事业单位改革滞后，存留于其中的一些机制仍在相当程度上影响着绩效工资制度的贯彻及激励效果。首先，事业单位缺乏收入分配自主权，各级政府的人力资源、社保和财政部门不仅对事业单位的工资总量进行控制，而且对结构工资中的具体项目的发放标准进行监管，限制了事业单位的用人方式。其次，事业单位工资制度本身的市场化程度较低，基本上仍处在封闭环境，专业人员很难从工资收入中获得体现其人力资本价值的收入，造成许多单位的专业人员工资低于人力资本市场的工资水平。如在山东这样经济发展水平较高的省份，刚参加工作的医学博士的工资仅三千元，明显低于劳动力市场上相应的人力资本价格。这种情况迫使事业单位不得不寻求利用各种渠道创收，以发放津贴的形式补齐应得报酬的差额部分，客观上又助长和容留了灰色收入的长期存在，既广受舆论批评，也扭曲了专业人员的职业行为，甚至导致少数从业者丧失职业道德。再其次，所有事业单位都采用同一种绩效工资制度显然是极不恰当的，特别是它完全无法适用各类专业技术人员工作性质的极大差异，使绩效考核往往流于形式。

三、政策建议

工资制度是事业单位分类改革的重要内容，二者的关系应互为改革的动力条件。按照十八届三中全会关于事业单位分类改革的目标，今后由财政供养或部分供养的事业单位大致分为三种类型，一是与公众基本权利相关的医疗、教育、幼儿园和养老等机构，其中医疗教育机构中拥有大量专业技术人员；二是以基础理论研究为主的科研机构；三是具有行政职能的管理机构。改革应遵循以下思路进行试点。

1.事业单位绩效工资改革须与分类改革相契合。绩效工资的激励作用只有当其符合事业单位本身的特征时，才能显现出来。对存在市场竞争类型的事业单位，应以市场化的效率示范作为绩效考核标杆，以达到促进相似事业单位的公共服务水平，如幼儿园、养老院、出版社等机构。而对那些以基础研究为主的机构，应以吸引高精尖人才并为之提供适宜的研究条件为前提，制定“德、能、效”协调统一的考核内容，这类机构绩效工资的关键点在于其评价体系的公信度和考核过程的公开、公正和公平。

2.以职业特征为主制定合理的绩效工资考核体系。目前的事业单位人员职业大致分为行政管理、专业技术和工勤三大类。这种划分过于粗糙，应进行必要细化，如行政管理类可考虑关键管理岗位和一般管理岗位之分；专业技术类应考虑按照科研工作自身的规律进行考核，至少可考虑区分一般科研和基础性科研，前者尽量制定可量化的考核体系，后者则应制定更灵活和宽松的考核体系。重点是对职业操守的考察，即考察应按照“道、能、效”的排序制定相应标准，因为此类科研的工作特点包括，越是重要的成果，越需要较长的科研周期，人员的职业操守也愈显重要。目前的考核方式往往使真正致力于科学事业的专家学者一方面要疲于应付科研指标，另一方面却陷于“是埋头搞科研，还是四处跑项目”的纠结中，严重影响了我国科研成果和数量和质量，不利于我国创新事业的发展。

3.工资改革应与事业单位分类改革和养老制度改革等协调并进。工资改革是一项牵一发而动全身的复杂艰巨工程，同步推进相关改革的主要意义在于使各类改革互为动力，改变目前这种互相掣肘的不利局面。通过制定合理的工资标准，为有关人员提供合理的收益预期，引导人员合理分流，提高事业单位的人力资源配置效率。

（作者单位：西安墙体材料研究设计院）