融资机制创新为地方债“治本”

黄剑辉

核心提示：在建立规范有效的融资机制方面，当下第一步可以在规范地方政府平台公司的基础上完善“市政信贷”。

国家审计署去年底发布了全国政府性债务审计结果，目前中国政府债务整体规模与国际相比尚处于合理水平，中短期内违约集中爆发的可能性不大，现阶段的大规模融资具有合理性，但债务的相关风险隐患正在逐渐显现，建议从完善制度设计、化解存量风险和有效管理增量三方面同时入手进行“标本兼治”。

《预算法》、《担保法》分别规定地方政府不得负债、不得为债务担保，这既是地方政府通过“平台公司”、影子银行等工具融资的主要动因，也导致地方政府平台的债务问题难以得到有效监管。为此，建议国家尽快研究制定相关管理法规，将原先隐蔽的问题“阳光化”。此外还应加紧编制全国和地方资产负债表，并根据各地区社会经济发展情况和政府债务现状等因素，量化分析评估未来一个时期政府融资的合理规模，并以此作为对地方债务进行总量控制的主要依据。

作为配套政策，财税体制改革也应加快步伐。

在化解存量债务风险方面，要进行分类清理。对于具有较大正外部性的公益性质项目所对应的债务，可通过政府发行长期债券进行债务置换。其本质是将长期的正外部性收益对应的债务分摊到较长时间内由社会公众进行消化。

对于因盈利性不足、效率低下而产生的非公益性不良债务，可通过地方注入优质资产、加大政策支持力度、盘活存量资产、提升效率和盈利性等方式改善偿债能力；而对于收益确实无法改善的项目所对应的债务，首先可由地方政府出售一定的国有资产和土地直接偿债，其次可通过成立资产管理公司，剥离坏账处理，最后可通过银行债转股或直接核销坏账处理。

而对于可偿还的债务，首先可通过地方政府发债进行债务置换，其次可通过债转股，并向市场出售部分股份，吸引民间资本投入。对于项目优质、债务期限匹配的债务（如长期政策性贷款项下的优质项目），既可以保留债务不变，也可通过资产证券化腾挪出低成本的信贷空间，以服务于其他项目，化解其他政府债务创造良好的宏观条件。

在建立规范有效的融资机制方面，当下第一步可以在规范地方政府平台公司的基础上完善“市政信贷”。比如，可从改革、规范“城投债”入手：第一，延长城投债的偿还期限，将用于长期基础设施建设的城投债偿还期限放宽至20年甚至更长；第二，在总量控制的前提下，适当扩大城投债发行规模，使成本低、期限长的债券融资成为继信贷后的又一主要方式，降低高成本债务比重；第三，建立类似美国的“一般责任债券”制度，对于长期的纯公益性建设债券，由财政资金负责偿还；第四，加强城投债及发行主体的信息披露，避免“黑箱”带来场内交易恐慌，波及一级市场发行。

还应该最大限度鼓励社会资本进入基础设施建设领域，降低地方政府负债融资压力。比如可以通过资产证券化，将收益较好的债务向社会资本出售，可以通过出让国有资本股权，吸进社会资本进入，积极引入公私合营（PPP）的模式，还可以向社会开放能源、通信、教育、医疗、养老和文化事业领域，降低进入门槛。（支点杂志2014年7月刊）endprint