湘鄂聚合新动力

核心提示：规划一旦跨越省域，就容易变成“规划规划墙上挂挂”。所以，要避免跨省域合作最后变成“独角戏”，关键是落实统筹机制。

《支点》记者 蒋李 丁杰 实习生 叶雨其

三峡工程这一载入人类历史的庞大建筑体系，正在对整个长江流域带来方方面面的深刻影响，中国计划投资1700亿元用于三峡工程建设后相当长一段时期的各项治理工作。

《洞庭湖生态经济区规划》（以下简称洞庭湖规划）就是其中之一，目前的重要性当列首位。按照洞庭湖规划目标，要在环洞庭湖相关区域，实现水域生态修复、产业转型、湖乡城镇化建设、民生事业、基础设施等领域的跨区域协调发展。

在经济区遍地开花的眼下，洞庭湖规划的亮点在于：“生态”二字带来的不仅是机遇，更是一种发展模式的挑战。

跨省模式

从地图上看，长江经济带的形状像一条龙：龙头是长三角；龙尾是成渝地区；龙身则是包括湖南、湖北在内的长江中游。

国务院发展研究中心发展战略和区域研究室主任刘勇表示：“龙的一头一尾有上海、重庆支撑。而龙身相对弱一点，它能否硬起来，关乎长江经济带成败。”

作为中国第二大淡水湖泊，洞庭湖流域不仅处于东部沿海和中西部地区过渡带，还位于长江经济带中部与沿海开放经济带的结合部位，是龙身的枢纽地带。

但近年来，洞庭湖这片“龙身”的核心区域，在湖泊萎缩、生态恶化日益严重之时，已然繁华落尽，经济发展成为区域格局中的一块“短板”。

在此背景下，如何发展湖区经济，开始纳入湖南省甚至中央层面的战略考量。2012年，在《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》中，明确提出要“推动洞庭湖生态经济区建设”。

一位参与过洞庭湖规划的湖北省发改委官员向本刊记者表示，由于洞庭湖流域主要在湖南省范围内，湖南省对推动洞庭湖发展战略更具积极性。

“一开始，湖南原本将规划涉及的区域圈定在本省范围，但由于洞庭湖流域在地理位置上纵跨两省，加上国家发改委地区司近年来致力于探索跨省协同发展模式，因而这一构思并未得到地区司的首肯。”这位官员说。

为深入实施区域发展战略，国家近年相继出台了一系列跨省区域规划，如粤桂合作特别试验区规划、晋陕豫黄河金三角区域合作规划，京津冀一体化规划正在编制之中。为得到国家更大力度的支持，湘鄂两省也走上了协同发展的道路。

从2012年开始，借力长江中游城市群建设，湖北省荆州市被纳入洞庭湖规划范围之中。湘鄂两省政府打破省域限制，联合申报。

据悉，洞庭湖规划包括湖南省岳阳市、常德市、益阳市、长沙市望城区和湖北省荆州市，共33个县，规划面积6.05万平方公里。

此后，湘鄂两省先后委托中国经济研究中心、长江水利委员会、中国水科院等机构，对洞庭湖生态经济区开展专题研究，并形成规划上报国务院。2013年4月，两地政府再次向国务院提出建立洞庭湖生态经济区的请求。

4月22日，湘鄂两省联手呼吁已久的政策终于落地，国务院批复同意《洞庭湖生态经济区规划》，要求湖南、湖北两省及国务院有关部门把洞庭湖生态经济区建成“更加秀美富饶的大湖经济区”。

珠三角曾是湖南经济最为依靠的窗口，而湖北则依托黄金水道，与长三角关系密切。洞庭湖规划，使两湖在区域经济规划版图中融为一体。

岳阳、常德、益阳三市负责人一致认为，洞庭湖生态经济区将成为湖南加速实施中部崛起战略、积极融入长江经济带开放优势的新引擎。而荆州市方面则表示，生态经济区将为地区农业发展带来极大的促进作用。

三峡影响

采访中记者发现，对洞庭湖规划而言，跨省域模式无疑在区域经济发展的政策层面上更进了一步。但更大的推动力，来自于日益严峻的江湖关系。

长江出三峡后，即进入宽敞坦荡的中下游。在这里，八百里烟波洞庭和国内第一大淡水湖鄱阳湖一前一后，偎于长江南岸。两湖对长江自古有着重要的调蓄作用，被人们形容为“长江之肾”。

在争取国家战略上，非跨省的鄱阳湖规划早已走在前列。2009年，国务院批复《鄱阳湖生态经济区规划》，这是江西省首个纳入国家战略的区域性发展规划。

长江勘测规划设计院规划处高级工程师陈明华表示，鄱阳湖与洞庭湖的规划获批的原因有相似之处，核心都是为了协调江湖关系，保护一湖清水。

“现在很多区域规划申请国家批复都是很难的，之所以两湖都能做到，除涉及湘鄂两省跨区域协作外，促进‘江湖关系的和谐是另一个核心因素。”他说。

唐宋以来，两湖地区就是国内重要的稻米、生猪和水产基地，如今均被列入全国九大商品粮基地之中。洞庭湖区湖南板块的工农业总产值和粮食产量占湖南省30%以上，鄱阳湖区面积占江西省的23.22%，但生产的粮食占全省总量的48%。

但近年来，鄱阳湖、洞庭湖水位呈下降趋势，枯水期提前，低水位频繁出现，湖区生态链受到极大影响。

溯源而上，这些问题都与三峡工程有不同程度的关系。近三四年，因三峡蓄水后，上游来水减少，以及两湖支流纷纷截水，两湖地区冬旱加剧，几乎年年喊渴。

河流中水体的流动必然会携带走一定数量的泥沙，河水的流动速度越快，携带泥沙的能力越强，这叫作水的挟沙能力。三峡蓄水后，江河水在水库内流速减慢，从长江上游冲刷下来的泥沙也逐渐减少。

泥沙变少，江水变得更加清澈，这被很多人当成是一件好事，但陈明华并不这么看。“清水经过大坝下泄后，水的势能作用使流速加快，因此，对下游河床的冲蚀也会随之加大。对于某些含沙量较低的河流，更意味着河床被冲蚀。”

陈明华介绍，如今每到旱期，从荆州长江干流流入洞庭湖的荆南四河就无水可用，“我在2012年2月曾去过荆州，当时四河基本断流了。”

不得不承认，长江与洞庭湖、鄱阳湖的补给关系已发生了深刻变化。2008年，江西省率先公布“鄱阳湖水利枢纽工程规划方案”，意欲在湖口建坝；随后湖南省也跟进提出洞庭建坝（闸）意向。endprint

这两项工程在筹备期就引起了外界担忧：大坝的修建会不会进一步阻隔江湖之间的天然关系，进而影响长江中下游的防洪和用水安全。

湖北省社会科学院长江流域经济研究所所长彭智敏向记者表示，三峡工程建坝后对洞庭湖水量产生了一定的影响，目前一方面要防止湖面缩小，另一方面则要保障水的质量，加强监管。

“上游或者中游建坝，甚至进行随意调度，会对下游的防洪、缺水问题构成更大的不利因素。因此，这类项目从立项到调度环节都要受水利部门监管，不能为了一地利益而损害流域。”彭智敏说。

生态挑战

“很多地方之所以争取‘国字头规划，就是想借规划跟国家要土地、要项目。但生态经济区规划不同，‘生态二字带来的不仅是机遇，更是一种发展模式的挑战。”陈明华说。

洞庭湖、鄱阳湖作为长江流域生态系统中的子系统，水域环保十分重要。但陈明华表示，一些化工企业的偷排、滥排与农业带来的面源污染，让这片水域富氧化趋势越来越严重。

近年来，洞庭湖部分河段从2005年前的III类发展到目前的Ⅴ类。2012年，岳阳市曾对洞庭湖鱼类进行调查，结果令人吃惊：湖区现有鱼类品种仅有十几种。而在上世纪八九十年代，鱼类品种多达120种左右。

这些问题引起了国家层面的重视。此次获批的规划立足点便是“保障生态安全”，提出了五个方面的建设任务：水域生态修复、产业转型发展、宜居家园建设、民生事业改善和基础设施支撑。

武汉大学区域经济研究中心执行主任吴传清告诉记者，所谓生态经济区，不是粗放型的发展，资源要节约，环境要友好。“既然是国家战略，就应当大胆创新，不是按常规思路处理问题。高污染产业要么关停，要么改造升级。”

湖南省一位长期关注工业园区环保问题的官员则向记者表示，目前洞庭湖流域仍有承接东部污染企业的现象存在。不少产业园招商引资门槛极低，不符合建设生态经济区理念。他建议学习日本琵琶湖治理经验，“琵琶湖治理没有提经济区，而是重点做生态保护，发展游湖观光”。

不过，在湖南省发改委主任谢建辉眼中，生态和经济要兼顾，两者紧密连在一起，才是双赢的发展思路。

他还说，湖南将会在三个方面做好洞庭湖的文章：首先是集约发展，充分利用好园区、平台，以及一些集中发展的集聚区；其次是创新发展，提高自主创新的能力，提升产业素质和水平，在创新中转型升级；第三是绿色发展，洞庭湖区域在承接产业转移当中不能承接污染。

“任何来这里的项目都首要考虑它是不是生态，是不是环保。”谢建辉表示，洞庭湖经济区的生态文明建设将力争在2020年取得重大进展。

机制创新

与鄱阳湖仅有江湖关系、污染两大问题不同，作为全国唯一的跨省大湖区域经济规划区，洞庭湖生态经济区还面临一个问题：如何统筹两地资源去落实规划内容？

陈明华指出，规划一旦跨越省份，容易变成“规划规划墙上挂挂”，今后的关键就是落实统筹机制。

但在湖北、湖南之间，多年来一直存在无形的区域壁垒。以烟草行业为例，过去一些湖北烟民习惯抽口味醇和的湖南烟，但如今在湖北境内，湖南烟要么买不到，要么品类极少。

“同样是‘中四角，我在江西、安徽就能买到湖北产的黄鹤楼和湖南产的白沙，但在湖北、湖南几乎看不到对方省份生产的香烟，这当然是一个奇怪的现象，原因不言自明。”陈明华说。

由于协调江湖关系的机构——长江委总部设在武汉，其他地区的部分领导干部难免会有担忧。“实际上，我们都是从大局上思考问题。”陈明华说。

此外，荆州市市委书记李新华告诉记者，尽管与湖南交界，但岳阳、常德、益阳三市没有一家企业在荆州做大，“基本都是小打小闹。”

湖南省长株潭城市群研究协会会长张萍将这种现象称之为“博弈墙”，为保护地方经济利益，各个行政区之间存在一些看不见的壁垒。

微观层面尚且如此，涉及经济区项目落地、基础建设、生态联防联控的时候，是否会遇到更多的问题？

在国务院针对洞庭湖规划的批复里，强调“湖南、湖北两省要切实加强组织领导，完善合作机制”。洞庭湖规划中则指出，省内层面将推动建立以规划实施为主要任务的工作协调机制，各部门和各市州也会有相应的领导协调机构和机制。

吴传清告诉本刊记者，涉及到两个行政区的规划，最好在省级层面建立联席会议的机制，但关键是由国家来主导和考核一些硬性指标，让地方更有积极性。

“考核永远是最有效的推进方式，但在洞庭湖生态经济区内，湖北省不会去考核岳阳，湖南省也不会去考核荆州。只有国家层面介入，才能更加有效地推进。”吴传清表示，国家发改委地区司可以主持这项工作。

吴传清还注意到，规划中提到两省需要重点落实推进机制，给制定具体的实施方案，编制实施的重点和重点领域的专项规划。一方面国家要有资金投入，另一方面地方积极推动，自上而下与自下而上相结合。

他担心，跨区合作最后变成“独角戏”。“湖南占了几个市，湖北就这一个市。假如湖南省把它做成了主体，要的钱都自己用了，自己发展了，湖北就不会有热情。所以，生态经济区前期要共建，后期成果也要共享。”（支点杂志2014年7月刊）endprint