以深化改革推动京津冀协同发展

摘 要：京津冀区域经济发展不协调、少协作、区域竞争力弱。必须深化改革，建立协同发展的体制与机制，才能推动和实现京津冀一体化发展，为此，应建立京津冀协同发展协调机构，科学合理地明确京津冀各自的功能定位，调整现行财税制度、考核制度等制度安排，制定区域资源协同利用共享使用政策，促进区域要素合理流动，统筹区域城乡一体化发展，实现区域生态建设一体化。

关键词：京津冀；一体化发展；协同发展

中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2014）04-0009-05

改革开放以来，仅仅经过30多年的发展，就在我国成长出了两大城市群，一是“珠三角城市群”，另一个是“长三角城市群”。而规划中的‘环京津环渤海城市群却让人感觉十分勉强。城市群是区域经济一体化和城市化发展到较高阶段的必然产物，也是实现资源优化配置、提高城市承载力、集约利用资源和基础设施的重要途径。环京津环渤海城市没有形成分工紧密经济一体的城市群，反映出京津冀区域经济发展之不协调、不开放、少协作。京津冀协同发展关乎北京大城市病治理、国家创新战略制定、新增长极培育、城市群布局、人口资源环境区域协调发展等目标的实现。

一、京津冀区域经济社会协同发展水平长期落后于“长三角”与“珠三角”

从上世纪80年代末至今，京津冀的经济总量一直只与珠三角的广东省一个省持平，只相当于长三角沪苏浙三省市的近60%。京津的经济总量也只相当于河北省或上海一个城市，而仅苏州一个城市的财政收入就相当于整个河北省的财政收入。现在京津大城市病凸显，区域内城乡二元结构严重，环境污染已经达到了令人无法容忍的程度。京津冀合作至今只在农副产品生产与销售、旅游两个方面建立了比较好的合作机制，在实践中取得了各方都比较满意的成果。

京津冀区域相对于长三角、珠三角落后的主要原因，一是改革开放起步晚，政府职能转变慢，干部群众思想观念不够解放，小农经济和计划经济思想根深蒂固；二是国有企业太多，改革转制慢，民营经济起步晚，发展慢；三是区域内贫富差别、城乡差别大，河北省的人均GDP值只相当于京津的41.2%，天津的38.2%。2013年河北省城市化率只有48%，有一半的国土面积生态环境脆弱，环京津还有26个国家级贫困县和6个省级贫困县，服务业只占经济总量的35.5%，工业产业结构和产品结构层次低。河北省GDP在全国排第六位，但是“大而不强”的特征非常明显。

京津冀区域相对于长三角、珠三角落后还有一个重要原因就是京津冀区域经济合作水平不高，没有形成能像珠三角、长三角那样的区域竞争优势，没有形成利益共同体。很多因素阻碍京津冀区域内协同发展：一是京津长期处于生产要素的聚集阶段，对外辐射不够。以首钢搬迁到曹妃甸为标志，北京2004年以后才开始对外辐射。二是京津冀区域之间在市场基础上的整合还存在许多深层次的制度障碍，特别是行政区划和财税体制造成京津冀之间的利益分割，有跳出“一亩三分地”的思维模式。三是没有一个统领全局的京津冀区域发展规划。四是没有健全的合作机制。五是没有形成统一的要素市场。六是河北省产业配套能力差，包括软硬环境建设远不如广东。如北京电子产业规模大，但配套生产基地大都选在广东。

二、京津冀协同发展已成为国家诉求

京津冀区域地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚，但是，长期以来这一区域各自竞争发展为主，并未形成规划一体、资源共享、优势互补、分工协作的经济社会共同体。

国家主席习近平开始关心京津冀协同发展问题。2013年5月他到天津调研，同年8月到北戴河调研，对京津冀协同发展作出重要指示。2014年2月26日习近平主席在北京专题听取京津冀协同发展工作汇报，将京津冀协同发展提升为国家战略。按照习近平这次讲话的精神，要在国家治理能力和治理体系中考虑京津冀区域发展。京津冀协同发展已成为国家对这一区域发展战略的需要。

京津冀协同发展的最终目的是，打破行政壁垒实现区域内各种生产要素的自由流动和最优配置，人口、资源、环境在这一区域协调发展，消除贫困，实现经济一体化发展，使京津冀区域整体竞争优势最大化，成为全国新的经济增长极。

京津冀区域协同发展的具体目标是，京津的核心优势（主要是高科技的研发优势）得到充分发挥；疏散北京的非首都功能，减少北京的城市压力；构建区域内科学合理的产业布局和城市布局；构建区域内现代产业体系；建立健全区域内服务体系（包括金融、物流等等）；构建统一的要素市场，实现要素的自由流动；消除贫困，实现区域内城乡一体化发展；区域内建成完善的基础设施，实现城乡公共服务一体化；实现生态环境建设一体化，基本消除雾霾和水资源污染。

京津冀区域行政碎片化分割严重且行政地位不平等，因此必须深化改革，建立协同发展的体制与机制，才能推动和实现一体化发展。

三、以深化改革推动京津冀协同发展

京津冀是一个特殊的区域，地缘相接，地位不等，京为都津为港，京津双城冀中央。故而京津冀协同发展需要国家层面的协同发展体制机制设计，需要中央层面统筹，激发地方政府参与区域间经济社会协同发展的自主性和活力，使地方政府出于自身地方利益的考量而愿意突破固有的行政区划的羁绊，主动参与到区域经济社会的协同发展中来。

（一）建立京津冀协同发展协调机构

由于行政壁垒严重，京津冀的关系，说到底不是三方关系，而是中央与京津冀四方的关系。没有中央参与，没有顶层设计，很多制约区域合作的难题不好解决。很难有效地推进京津冀区域内具体领域的协调发展。

1. 尽快成立京津冀协同发展最高协调机构。建议尽快成立由国务院领导，国家发改委牵头，京津冀行政长官参加的区域协调发展联席会（领导小组），负责区域发展的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实；负责研究、编制和落实京津冀区域发展总体规划，统筹协调区域合作和一体化战略决策。2004年《廊坊共识》没有得到充分落实，主要原因是没有一个监督、推动、协调三省市落实该共识的权威机构。

区域协调发展联席会领导小组的具体职能构想：（1）负责制定京津冀一体化发展的方针、目标、总体规划。（2）明确区域合作机制，解决区域有关政策法规冲突，合理解决合作中发生的经济纠纷等，优化合作的软环境。（3）确定需联合向国家申请的合作项目和争取的政策。（4）完善区域产权、资本等市场体系建设，推进区域市场一体化。以资本经营为主要经营形式，推动企业实行跨行政区、跨行业、跨所有制的合作，建立市场化的经济合作体制。（5）协调区域内各行政主体和经济主体的利益关系，解决规划实施过程的矛盾和问题。实际上中央为协调地方利益关系，实现协调发展，已经成立了类似的协调机构，如黄河水利委员会，还有南水北调工程建设委员会。

2. 尽快成立京津冀专业发展协调与合作委员会。根据影响京津冀区域协调发展的重大问题或突破点，分领域组建由三方政府相关职能部门参加的专业发展协调与合作委员会（如京津冀区域大气环境治理合作委员会、京津冀能源发展与供应委员会、京津冀统一水资源供应安全委员会、京津冀区域交通运输协调与合作委员会等等），就跨行政区的重大项目和具体问题的协调与合作举行三方会谈，寻找三方都能够互利互惠的合作切入点。

3. 三省市政府各部门、各党派、群众团体、各行业协会，可以建立广泛而密切的协商合作渠道，各相关企业也可以在政府的协助下建立相应的合作平台，定期或不定期的研讨有关事宜。

（二）科学合理地明确京津冀各自的功能定位

京津冀协同发展度不高，重要原因之一就是京津冀功能定位的竞争性。尤其是北京的多中心定位更造成北京成为吸引全国资源的黑洞，更成为京津冀地区的黑洞，进而成就北京的大城市病。京津冀协同发展，必须科学合理定位各自功能。

1. 北京要明确首都功能。首都功能不是北京功能，是国家功能。研究京津冀协同发展规划，首先是功能的规划。北京是首都，北京的主要功能是政治、文化、国际交往和科研开发。北京应该在金融资本、生产性服务业、高科技产品的研发、人才和教育资源、信息等方面加强对区域的辐射。除一些面向全国的非首都核心功能，大部分非首都功能要向周边或更远的地区疏散。部分科教文卫机构可适当迁移出北京。非关国家经济命脉的央企总部，也可以适度迁出北京。优化三次产业结构，优化产业特别是增量工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化。

2. 科学规划区域城市空间布局和产业空间布局。明确京津冀区域内工业开发区和科技园区功能定位，实现三省市各方需求的对接。各地方政府有关部门应该从京津冀协同发展的大局出发，优化布局、科学确定功能，科学分区形成协调互补的产业发展与人居环境一体化体系。

（三）按照有利于推进区域协调发展的方向调整现行制度安排

区域经济社会协同发展只依靠京津冀之中的任何一方的施舍或牺牲都是不可行的，不可持续的。只有外在的旨在一体化的体制、机制制度安排，使得京津冀三家亲身感受到参与京津冀区域合作能够得到巨大红利，三省市的广大干部和群众才能更加积极主动地投入到区域协同发展的行动中来，协力打造利益共同体。在改革财政体制，大力提倡突破“一亩三分地”思维模式的同时，要尽快建立起京津冀区域管理协调机制、利益补偿机制和相应的业绩考核机制。

1. 由中央政府建立以京津冀经济圈各市为被考核单位的考核制度与项目。政绩考核不再考核地方生产总值的总量和增速，而把京津冀三家政府在区域合作中的行为与功过作为考核重点之一。考核地方转变政府职能的成效，理顺中央与地方关系，激发地方政府协同发展的自主性和活力，通过顶层的架构设计，通过中央层面的适度放权和统筹，使地方政府出于自身地方利益的考量而愿意突破固有的行政区划的羁绊，主动参与区域经济社会的协同发展中来。

2. 设立首都财政，让北京瘦身。为了根治北京的大城市病，减少其在大办制造业方面与津冀的竞争，北京市可以借鉴类似“华盛顿特区”模式，建立有别于普通地方财政的“首都财政”，让北京市聚焦首都功能。把北京市作为中央一个部来对待，单独作为一个财政预算和支出单位。北京市作为首都不应该为了增加地区财政收入而大办工业，考虑到首都处于北京市，为了既能够确保履行“服务首都”重要职能，又能促使北京市积极参与京津冀区域在高科技和现代服务业方面的合作，建立“首都财政”，使北京市不再继续背着深重的财政包袱，不再参与区域内招商引资竞争。

（四）充分利用河北省各市县的科技园区和经济开发区承接北京的产业转移

在区域性复合型大气污染面前，任何一个地区都不可能独善其身。在京津冀区域环境污染，特别是严重的大气“雾霾”的情况下，指令河北省大力消减钢铁、水泥、玻璃等产业，2014年一季度河北增长率只有4%，下降5个点，同时出现了大批下岗失业人员。为弥补经济总量和安排下岗人员，更需要将北京、天津的装备制造业、IT产业的生产基地和服务产业转移到河北。消除区域内污染源是京津冀的共同任务。北京和天津应该真正一起帮助河北发展经济，这样由发达区域带动欠发达区域进行产业升级转型才是协作治霾的根本之道。

为了实现区域内生产要素合理配置、最大化地发挥其经济效益，必须制定实施有利于促进产业集聚的政策，科学地规划和打造京津冀区域科学合理的城市布局和产业布局。根据各地的资源禀赋和产业基础，同时考虑后进地区利益补偿，科学制定规划。鼓励京津冀地区差异化发展、错位发展。把鼓励政策、限制政策和引导政策结合起来，促进各地区转变经济增长方式。建立既符合市场竞争规律又能发挥区域比较优势的产业结构，形成城市之间的合理分工，推进城市之间的平等合作和优势互补。

（五）制定京津冀资源协同利用共享使用政策

京津冀协同发展，只有实现区域资源协同利用共享利用，才能实现真正的协同发展。为此，要加强土地资源、水资源、人口资源、能源、基础设施等的协同使用，统筹考虑区域产业、交通、公共资源、人口等问题。

建立京津冀统一、安全、合理的水资源市场。推广建立可交易的水权制度。界定水权是建立可交易的水权制度的核心。这里的水权是指水资源的使用权和与水环境维护、治理相关的各种权益。界定水权会涉及到流域地区方方面面利益的调整，既要考虑水资源的持续利用、循环使用，保护宝贵的水资源，又要高效率使用水资源。大力发展海水淡化工程，解决城市用水安全。合理分配有偿使用南水北调水资源。

要统一规划和管理区域的土地资源、能源资源、岸线资源，将资源消耗量大的产业向其赋存程度较高的区域转移。北京、天津两市土地资源稀缺，可以将占用土地规模较大的产业向河北一些区域集中。

推动共同开发利用区域内铁路、公路与港口等公用基础设施。

（六）京津冀协同发展的机制与路径

1. 京津冀区域协同发展应遵循的原则。京津协同发展应遵循自愿、平等和互利共赢的原则，按市场经济规律办事原则；坚持市场主导、政府推动的原则，使资源配置达到最佳效益；发挥比较优势，坚持错位发展，不搞同质竞争，优势互补的原则；坚持统筹兼顾、可持续发展的原则。

2. 京津冀区域协同发展的合作机制。从产业组织的整合进度看，一定要建立政府之间和企业之间的两套合作机制。政府引导、市场主导；政府搭台，企业唱戏。

3. 大力改善发展环境。为进一步加强经济合作，三省市政府要大力改善制度环境，提升制度竞争力，加大政府机构改革和职能转变对区域经济发展的推动力，加强政策、政务、市场、法制、人文、硬件等六大环境建设，对科技创新建立长期灵活有效的保障机制，加强投融资机制创新，从而使制度安排对资源优化配置和经济发展产生巨大的推动作用。

4. 科学处理产业集聚与疏散的关系。集中资源和生产要素，有效地发展重点区域与重点城市，在促进产业集聚过程中实现区域生产力的优化布局。加快形成分工合理、重点突出、比较优势得以发挥的区域产业结构。

5. 京津冀协同发展要由虚到实、求同存异、先易后难、梯次推进。先易后难，从眼前亟需解决的问题入手。比如当前可以从治理雾霾入手，共同调整区域内产业结构和能源结构；把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络；从发展旅游和农副产品供应入手，共同发展交通和物流产业；从劳动力市场建设入手，建立人力资源培训体系；从南水北调中线建设入手，共同建设包括海水淡化在内的水资源市场，保障京津冀区域的生产和生活用水安全；充分利用京张联合申办冬奥会和北京第二机场建设是京冀合作的重要机遇。张家口可以发展交通、物流、旅游、休闲度假、生态建设等产业。固安可以发展临空港产业，包括服务业、制造业、物流业等等。

（七）制定政策促进促进区域要素合理流动

京津冀区域要素市场流动不畅，市场割据、部门保护、地方保护还不同程度的存在。京津冀协同发展，要着力加快推进市场一体化进程，下决心坚决破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。

1. 建立开放、统一、公开、透明的要素市场。及时清理已经过期、不合时宜的部门封锁和区域封锁政策；积极实施反垄断、反区域封锁的政策；建立能够竞争有序、结构合理的企业组织体系；规范市场的进入和退出行为。

2. 建立京津冀统一的融资机构和融资平台，开展金融租赁业务。发挥金融本身的巨大优势，把不同地方的资源，进行跨时间、空间调配，特别是对未来资源进行调配。大规模增加资本供应，加快实体经济发展速度。金融发展的结构、方向和重点要服从于区域经济发展的结构、方向和重点。

（八）统筹京津冀区域城乡一体化发展

围绕京津在河北存在着一条环京津贫困带。这样的贫困带将直接影响京津冀一体化发展。要从根本上解决环京津贫困带问题，建议国家实施“京津冀城乡一体化发展规划”，坚持有差别的开发式扶贫战略，制定专项帮扶规划、特殊政策和措施。对于国家来说，河北省各贫困县的要求并不特别高，只要对这些贫困县在扶贫开发、基础设施建设和生态建设方面给予与北京郊县延庆、怀柔、密云同样的投资标准和优惠政策，这些贫困县贫困落后面貌的改善将是指日可待的。比如，造林至少需要一年种植三年补植，造林资金需要多年投入，成年树木达到成活标准每亩至少需要投入资金1 500元，但2010年造林补助张家口、承德各县每亩仅为200元，而北京远郊县每亩投入达5 500元。

（九）建立生态补偿机制，实现区域生态建设一体化

河北的张（家口）承（德）地区为京津提供了生态屏障，为京津水安全和环境建设做出了突出贡献，与此同时也牺牲了自身发展。作为京津上风上水的生态屏障和水资源地，从1997年起，张家口停产治理了企业277家，取缔企业517家，失去了很多发展机会。2008年奥运前后的半年多时间，河北省有一千多家企业被迫停产。尽管张承地区的发展不能以本地GDP论成绩，但是他们为京津冀地区作出的生态贡献与水安全贡献的成绩则不应是无私的，是应该有回报的，因为生态保护是需要大量投入的。受益区政府应给予相应补偿。因此，建立京津冀区域生态建设补偿机制十分必要和重要，否则有失公平。应本着“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，尽快建立京津冀生态补偿机制。生态补偿范围应包括饮用水源补偿、水土保持小流域治理补偿、生态公益林的补偿、湿地保护补偿、农田基本建设补偿、矿产资源补偿，以及生态移民补贴。补偿总额应相当于生态贡献、水资源安全贡献投入的机会成本。建议尽快成立“京津冀区域生态环境建设领导小组”，同时成立办事机构，具体制定京津冀区域生态一体化建设规划，规划建立自然保护区，成立专项基金，制定基金使用管理办法，以及区域生态建设补偿政策。这些补偿资金主要应该有中央政府财政转移支付，京津冀三家政府也应该适当补充。基金主要用于生态投资与环保补偿，用经济手段实现生态安全的投入与产出的平衡。

（十）确定一批大力支持京津冀一体化开发的重大活动和项目

1. 在国家安排“南水北调”、“国家高速公路网络”、“国家高铁网络”、“张承地区风电”建设等工程以后，再在河北省安排一些重大工程，如河北省与天津市沿海统一的华北物流基地建设、沿海制造业基地建设，在环京津贫困带特别是张承地区安排一些重大的制造业项目。

2. 北京市和张家口市联合申办2022年冬奥会，将为两市基础设施建设带来新的机遇，建议国家安排交通、旅游、生态、冰雪体育竞赛场馆等方面的建设项目。

3. 推进网络支持体系建设，实现人才、科技、商业的信息共享。

（本文为杨连云研究员2014年3月8日在河北经贸大学召开的“京津冀协同发展：机遇与路径”学术研讨会上的发言整理稿。河北经贸大学经济研究所高钟庭研究员对杨连云研究员提交的参会文稿和即席发言进行了合并整理。）

责任编辑、校对：高钟庭