破除“唯GDP主义”政府绩效观推进我国地方政府绩效治理创新

杨和平

（中共重庆市委党校，重庆400041）

党的十八届三中全会提出，“要完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。”习近平总书记也多次指出，要防止把发展简单化为增加生产总值，一味地以国内生产总值（GDP）排名比高低，强调“再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”。可见，党和国家已深刻地认识到传统的以“GDP”为中心的政府绩效考评模式存在很大的问题，在新时期推进我国社会主义现代化事业发展的过程中，迫切需要进一步加强政府绩效治理和考评制度创新，建立一套适合我国社会现实发展要求的新型政府绩效治理体系和考评模式。地方政府作为我国政府绩效考评体系的重要组成部分，如何推进地方政府绩效治理创新，成为当前我国地方政府治理面临的一项重要课题。

一、“唯GDP主义”论与我国地方政府绩效管理

随着20世纪80年代以来新公共管理运动的兴起与发展，注重以效率为核心的公共行政范式提倡将政府绩效管理和评估作为一种管理工具贯穿于政府改革的全过程，“作为一种管理技术与方法的共通共享特性，是政府绩效管理与评估在各国政府受到青睐的关键原因”，为此，西方许多国家都专门的制定了一整套适合自身发展状况的政府绩效评价制度体系。20世纪八九十年代政府绩效管理与评估引入到我国，“先后经过了初步探索、研究拓展和细化创新等阶段”，并得到了快速的发展和实践。“但是由于缺乏明晰的价值约束和制度准则，过去二三十年我国政府绩效管理与评估出现了不少问题”，尤其是在一些地方政府，“唯GDP主义”成为地方政府绩效考核的重要指标和导向。这种“唯GDP主义”的存在有其深刻的历史渊源和理论根源。

（一）“唯GDP主义”论存在的历史渊源

GDP在我国的发展有其特定的历史背景，可以说，它是伴随着我国改革开放尤其是社会主义市场经济体制的建立和发展而得到广泛运用的。30多年来，这一指标体系作为衡量经济增长的重要工具，在我国经济社会发展进程中扮演了重要角色。一方面，改革开放初期，经济建设成为我国社会发展的核心议题。我国经济发展相对落后，要想在激烈的国际竞争中占据一定的地位，就必须发展经济，促进经济的快速增长。在此背景下，传统的以政府主导的经济增长方式大力的促进了GDP的快速增长，GDP量的增长具有其历史合理性。另一方面，为了与国际接轨，20世纪八十年代初，我国开始研究联合国国民经济核算体系的国内生产总值（GDP）指标，1985年我国开始建立GDP核算制度，1993年正式取消国民收入核算，GDP成为国民经济核算的核心指标，正式与国际通行办法进行接轨。但是，随着经济的快速发展，一些地方政府和官员将GDP增长作为一切工作的出发点和落脚点，GDP增长率成为所有地方政府政策规划、制度设计、任务安排的核心内容，“GDP至上”的增长理念成为一种惯性的思维。在这个过程中，由于国家对各级地方政府以及领导干部考核评价的制度体系的不完善以及考核核心内容的极度偏离，使得评价经济发展速度的GDP增长率一度成为衡量政府绩效高低和考核评价干部政绩唯一指标。甚至某些地方的地方GDP增长率成为官员的政绩、晋升的最重要的前提条件，成为政府追求自身利益和官员“政绩”的砝码。这种地方政府及其领导干部的唯GDP政绩观和唯GDP的价值取向，使得“唯GDP主义”论英雄的思想得以泛滥，并在各级地方政府中得到了广泛的追求。“唯GDP主义”论至上直接导致了各地在发展经济过程中，只注重数字增长，不注重经济发展质量。

（二）“唯GDP主义”论存在的理论根源

“唯GDP主义”论在我国地方政府绩效管理与评估过程中有着深厚的理论背景。从理论上来讲，以追求效率为核心的新公共管理行政范式缺乏对公共价值的诉求，导致公共部门难以实现公共利益的最大化，这是现实中“唯GDP主义”不断强化的理论根源。我们知道，公共部门对资源的配置不仅需要市场机制发挥作用，也需要以权力为基础的分配机制相互合作以发挥二者的合力作用，新公共管理理论契合了追求效率为主的市场配置机制，政府通过引入市场竞争机制，以实现资源配置效率的最大化和政府产出的最大化，但是对于以公共权力为基础的资源配置却无法发挥重要的作用，公共价值难以得到诉求。“公共权力以公共价值为灵魂，其行使要受到公共价值的约束”，但完全建立在新公共管理基础之上的“政府绩效管理制度不但不会成为关住政府及其官员的笼子，反而会成为政府部门及其官员逐利和追求眼前政绩的杠杆，这一现象在中国一些地方政府表现尤为严重。”需要注意的是，建立在市场机制基础上的政府产出并不代表政府绩效，一方面，政府的一系列经济行为很大程度上损害了公众的利益，政府产出并不能代表公众的利益需求，另一方面，政府绩效应是多元主体共同合作、利益协调最大化的产物，公民在政府绩效管理过程中的角色并不是新公共管理理论简单意义上的“顾客”，公民驱动的政府绩效管理与评估应是公民多元化主体共同价值诉求的结果，“政府的唯GDP主义不断强化的结果，就是包括公民在内的其他绩效生产主体的价值诉求得不到重视，从而引发的一系列社会冲突。”

二、转变传统的“唯GDP主义”导向的政府绩效管理方式与评估模式是社会发展的必然选择

如何来看待GDP的功能作用，一直饱受争议：美国著名经济学家萨缪尔森认为，GDP描绘出一幅经济运行状态的整体图景。肯尼迪在1968年竞选总统时就曾激烈批判过GDP，“简言之，它衡量一切，但并不包括使我们的生活有意义的东西。”著名经济学家曼昆也同样对GDP进行了激烈的批判。不可否认，GDP概念的引入对过去三十年间我国地方经济的快速发展起到了重要的推动作用，成为我国对经济增长状况、经济发展水平以及经济结构状况等一个重要的判断性指标，是制定国家经济发展战略和宏观经济政策的重要依据。但是，传统的政府绩效考核方式将GDP这一经济指标作为政府考核的唯一指标，使得地方政府陷入追求GDP的泥潭而不能自拔。这种唯GDP政绩观和唯GDP取向给我国社会发展带来了不利的影响和危害，传统的“唯GDP主义”导向的政府绩效管理与评估模式走到了尽头，转变传统的政府绩效考核方式迫在眉睫。

（一）传统“唯GDP主义”导向的政府绩效考核方式产生的危害

传统的政府绩效考核方式转变的必然性主要是由于传统的“唯GDP主义”导向带来的危害所致。这种负面效应给我国政府治理、经济社会发展产生了严重的影响。主要表现在以下几个方面：（1）政府政绩观极度扭曲，经济发展缺乏科学性。一些地方政府在GDP政绩指挥棒的作用下，滥用自己手中的公共权力，认为只要能够提高本地区内的经济增长指数，大幅提高GDP的增长率，经济就得到了发展，就能够为自己的官位提升以及官职调动保驾护航，不计一切社会环境效益和群众利益，漠视群众需求和公众利益，政绩观极度扭曲。在这个过程中，盲目招商引资、地方负债居高不下，缺乏对本地区社会经济发展的战略性规划，导致社会经济发展出现严重的发展不平衡、不协调、不可持续等问题，经济发展缺乏科学性。（2）政府寻租，官商勾结，腐败频发。由于对经济高速增长的偏好，一些地方政府及其领导干部大肆出租公共权力，寻求自身经济利益，政府通过向企业招商引资，以权力换取资本，官商相互勾结，一些不利于区域经济环境发展的企业生产行为也得到了政府的默许，在此过程中，政府大肆获取利益，官员腐败加重。在全国查处的腐败案件中，官商勾结、以权寻租的行为非常之多，这种行为给我国廉政建设、政府公信力都带来了一定程度的损害。（3）政府职能错位，公共服务弱化。“唯GDP主义”导向使得政府混淆了政府与市场的职能边界，政府的角色依然集中于创造最大的经济利益和财富创造，而不是提供社会公共服务、制定公共政策，推进关乎人民切身利益的民生公共项目的主体。这种极度偏向的行政价值观使得一些地方在基础设施建设、环境发展等方面存在很大的问题，上学难、看病难、养老难、住房困难等民生问题依然比较突出，政府公共服务供给能力弱化，社会贫富差距进一步拉大，群体性事件屡见不鲜，这给我国社会稳定带来了不利的影响。

（二）当前转变“唯GDP主义”导向的传统政府绩效考核方式的有利条件

“唯GDP主义”导向的政府绩效考核方式给我国社会经济发展带来了不利的影响，但是一系列有利条件也为转变传统的政府绩效考核提供了基础和机遇。（1）我国地方政府绩效管理和评估的环境发生了深刻变化。我国经济增长水平已经跃居世界第二，据统计，“2012年中国实际GDP已超过整个欧元区，占到世界经济的14%，未来10年世界经济将维持在低速增长阶段，”我们应当尽快从过去单纯追求经济总量增长，转向如何实现经济结构的合理优化以及经济增长质量的提升，这是一种机遇。在经济全球化发展的时代，如何提升GDP增长的质量成为全世界各个国家共同的目标，在我国处于发展转型的关键时期，要实现与国际的接轨，就必须转变传统的政府绩效考核与评估方式，这在一定程度上也为我国地方政府不再“唯GDP主义”导向而盲目的去促进经济的快速增长提供了空间和机会。（2）党和国家的科学认知为传统政府绩效考核方式转变提供了政策条件。近些年来，党和国家也逐渐认识到“唯GDP主义”的危害，党的十七大提出了科学发展观，党的十八大以及十八届三中全会都要求纠正单纯以GDP增长速度评定政绩的偏向，建立科学的政府绩效考核评价体系。习近平总书记也明确指出：“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”2013年12月6日，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，规定不能简单把经济总量和增长速度作为干部提拔任用的唯一标准。党和国家对我国政府绩效考核的深刻认识，为破除GDP崇拜、推进我国经济社会的持续稳定发展提供了思想指导，一定程度上为转变传统的政府绩效考核方式提供了政策条件。

三、推进我国地方政府绩效治理创新的路径探析

那么，如何来有效地应对政府绩效管理和评估过程中的唯GDP主义，推进新时期我国地方政府绩效治理创新，是摆在我们面前一项重要的研究课题。为此，我们应从以下几个方面着手：

（一）树立正确的政府绩效观，为地方政府绩效治理创新提供基础

地方政府绩效治理创新离不开政府绩效观的转变，这是意识观念和思想层面的转变。各级地方政府务必要进一步解放思想，转变观念，着力破除“唯GDP主义”论的思想误区，树立正确的科学的政府绩效观：（1）深化对政府绩效本质认识，注重对公共价值的建构。“政府绩效是一个具有复合结构的概念，公共价值是其合法性的本质规定。”政府绩效是多元社会参与主体，包括政府、社会、市场、公民等社会主体共同合作的产物，其价值目标的核心在于追求社会公共价值的最大化，最终实现公共利益，这种社会价值体系就必然要求对公共管理者以及公共权力掌握者所决策的政府行为和选择进行约束，以其实现公众的利益。因此，建构反映公共利益和公民价值偏好的公共价值体系则是政府绩效治理持续发展的内在动力。（2）转变政府职能，正确看待GDP的功能作用。各级政府要进一步转变职能，理顺政府与市场的关系，发挥政府在公共服务供给、民生改善、维护社会公平正义、营造良好经济社会环境等方面的本职作用，实现政府由财富创造主体向环境创造主体的快速转变，建设服务型政府，避免经济干预过多和政府监管不到位、错位等问题的产生。同时，在政策出台、战略部署等方面要正确地看待GDP功能，处理好经济发展与环境保护等方面的关系，树立正确的政府行为导向观。（3）加强对公务员尤其是各级领导干部的教育培训，树立正确的政绩观。在各级领导干部培训系统中强化对政府绩效管理的教育力度和深度，创建科学化的教育培训基地，创新政府绩效管理教育方式，建立完善的培训考评机制，使之能够从本质上认识到政府绩效治理重要内涵，并且内化于心，从根本上改变传统的“唯GDP主义”倾向的绩效观，树立和践行科学的政府绩效观。

（二）建立科学的考核指标，发展和完善成果考核评价体系

科学合理的政府绩效考核指标体系，是推进我国地方政府绩效治理的首要任务。正是因为不合理的政府绩效考核指标体系，使得GDP一度成为一些地方领导一味追求的目标，这给我国经济社会发展带来了诸多的问题。因此，（1）加强顶层设计，建立一套科学的考核指标体系。中央政府应该出台一部具有普遍性的政府绩效考核体系，进一步弱化GDP指标，纳入多重考核指标，即将“资源消耗、环境保护、消化产能过剩、科技创新、劳动就业、社会保障”也纳入到新的政府绩效考评体系中，制定一套涵盖经济发展、民生改善、公共服务、生态保护等在内的科学考评指标体系。各级地方政府根据中央统一的考核指标模板，结合本地区的实际情况，建立起一套符合本地区特征的科学化政府绩效考评体系。（2）划分考核指标类别和权重，不搞一刀切。各级地方政府应该实现从“一刀切”到“分类别”考核的转变，在制定绩效考核指标的过程中，应该根据本地区发展的实际情况，对区域主体进行划分和功能定位，同时结合各个区域主体的资源状况和发展实际，划分类别，明确各自的考核内容和考核重点；在指标设立过程中，还必须做好权重的划分，适当降低GDP发展指标比重，增加对民生建设、环境保护、社会福利保障等方面的指标比重。这种分类别的考核指标体系能够因地制宜，充分调动各地的积极性，引导各个地区协调快速发展。（3）认真领会中共中央组织部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，各级地方政府要进一步根据《通知》的要求，认真领会和贯彻落实好中央对政府绩效考核改革的实践要求，结合各地实际情况，进一步发展和完善成果考核评价体系，为推进我国政府绩效治理体系建设提供基础保障。

（三）加强制度机制设计，确保政府绩效治理的有效性和可持续性

政府绩效考核的制度化建设是各级地方政府绩效治理过程中重要的组成环节。概言之，政府绩效治理不仅要纳入到制度化建设的轨道上来，还需要不断地发展和完善各种体制机制建设，以确保政府绩效治理的有效性和可持续性。（1）加强政府绩效治理制度设计，并将其纳入到政府战略体系中来。在政府绩效治理过程中，一方面，加强制度改革和创新，发挥制度的刚性作用，进一步强化对政府绩效管理原则、绩效目标制定、绩效考核方式、结果评估等内容的制度化建设，破除原有的阻碍政府绩效发展的传统制度机制，并对现有的制度进行优化，并加以贯彻落实；另一方面，将制度设计纳入到政府战略体系的构建中来，政府战略是反映政府重大决策和政府执行的目标规划，将政府制度化的绩效管理纳入到政府的战略体系中，能够提升政府绩效治理的有效性。（2）完善地方政府绩效治理机制，发挥协调作用。政府治理的有效性不仅取决于政府绩效治理的制度化建设，而且也取决于各个环节机制能否协调正常的运作。因此，一方面，政府绩效治理必须加强对政府执行机制的建构，包括前期的政策论证机制、中期监督检查机制、后期的评估奖励机制，并在各个环节运用科学的方法和工具，以其实现运行效率的最大化；另一方面，加强政府绩效治理部门体系重构，可以考虑设立政府战略规划、财政预算、管理与审计、绩效监察等部门，推进政府绩效治理规范化发展。（3）探索建立严格有效地责任追究和问责制度机制，注重对考评结果的运用。对各级领导干部及其一般公职人员等相应的责任主体进行追责，建立领导负责制；加强对公务人员的科学化考评，提升考核的效能；注重对考评结果的运用，把考评结果作为各级政府领导班子建设、提拔任用、奖励的重要依据，确保考评结果的公正并加以落实，从而能够更好地推进政府绩效治理的可持续发展。

（四）强化公众参与，构建和完善公众参与机制

我们知道，政府绩效不仅仅是政府单一主体的产物，而是多元主体共同参与合作的产物，重视公众的价值诉求是政府绩效治理创新科学发展的重要前提。因此，在政府绩效治理过程中，我们必须强化公众参与，构建和完善公众参与机制。（1）加强对公众参与政府绩效管理的宣传教育。加强教育和宣传的力度，创新教育方式，积极引导公民正确认识自己在政府绩效管理中的角色，公众不仅是“顾客”，更是政府绩效管理的“评价者”；要让公众认识到，积极参与政府绩效管理不仅是一种法律赋予的公共权利，更是一种法律责任。在这个过程中，政府能否转变传统观念，引导形成全社会共同参与政府绩效管理的整体性社会意识则尤为重要。（2）打造公众有效参与政府绩效管理的平台，畅通参与渠道。积极开展公众参与活动，建设公众对政府绩效管理满意度评价机制；进一步畅通参与渠道，建设公众可参与的便捷平台，例如开通民意收集箱、建立多元主体论证会、公众听证会、网络热线等具体化的公众参与平台；在考评结果、项目进程监管等方面建立公示制度，并对追责的领导干部处理结果进行公示。（3）注重对公众参与机制的建设和完善。建立现代化的公众参与机制，是政府绩效治理的重要内容，当然，我们需要明白的是，“公众参与不是一种工具，而是政府绩效管理与评估，甚至公共管理中的一种机制”，只有这样，才能更好地推进政府绩效评估的科学化水平。

［1］包国宪，王学军.我国政府绩效治理体系构建及其对策建议［J］.行政论坛，2013（6）.

［2］包国宪，周云飞.中国政府绩效评价：回顾与展望［J］.科学与科学技术管理，2010（7）.

［3］周志忍.公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思［J］.兰州大学学报：社会科学版，2007（1）.

［4］坚决破除“以 GDP论英雄”的迷思［EB/OL］.http://www.qstheory.cn/hqwg/2013-12-09.

［5］官员政绩考评弱化GDP指标，专家建议引入多重指标［EB/OL］.http://www.sn.xinhuanet.com/2013-12-24.