论残疾人“独立生活和融入社区的权利”：以欧盟对联合国《残疾人权利公约》的界定和履行为视角

李 竹,倪 翔

(内蒙古大学 法学院,内蒙古呼和浩特010000)

在现实的民主社会背景下,我们大多数人作为某一特定社会团体的一员,融入这个团体并在基础上进行人生选择和日常生活似乎是一件理所应当的事情,我们甚至不会对这一权利的获得多做他想。然而这样看似简单的独立生活以及自主选择的权利对于残疾人来说却极难实现。在社会不断发展的今天,越来越多无法使用的科技、不能享受的社会服务和难以进入的公共建筑都使残疾人愈发的被整个社会及其所处的社区隔绝和孤立,成为社会弱势和边缘的群体。许多国家的残疾人被限制在特定的托养机构内,人身自由和生命安全均处于被暴力侵犯和虐待的危险之中;更多难以计数的残疾人虽然生活与他们的社区之中,但是被禁止或者根本无法在社区生活之中进行真正有价值的活动,因为社区服务和活动组织的形式均将残疾人完全的排斥在外。这种限制和排斥对残疾人的平等和人格尊严等基本权利都构成了极大的的侵犯。

一、“独立生活和融入社区”权利的界定

残疾人“独立生活和融入社区”这一权利最早由联合国在《残疾人权利公约》(以下简称为《公约》)第19条中提出,随着近年来各国对公约的批准和履行,逐渐成为一项国际社会公认的残疾人的基本权利。这一权利起源于几个最基本的人权准则,并和其他一系列如平等权、人身自由权、人格尊严等基本权利密切相关。然而由于该权利主体的特殊性,这一权利涉及的内容比上述这些权利的总和还要大。残疾人居住在社区的权利是和一国的医疗、教育、社会保障体系和劳动力市场条件紧密联系的,对于此项权利的考量标准主要在于残疾人进入公共区域和获得公共服务的难易程度。

(一)欧洲人权委员会对权利的具体界定

具体而言,残疾人“独立生活和融入社区”这一权利事实上包含着“独立生活”和“居住在社区”两方面的内容。

1.“独立生活”

“独立生活”并不意味着残疾人必须单独的居住在一个绝对私人、自给自足且与他人保持绝对的距离的环境中,而是应当平等的生活在社区中。这是源于这样一种共识:“诚然,在当今现实的工业社会并没有任何一个人是绝对的独立的,我们处在一个交互的、彼此依靠的状态下,因此,残疾人对于帮助的依赖性不是也不应是将他们同社会大众区分开来的特征”[1],即人们并不因为他们内在的特征和身体状况被区隔,而仅能因他们居住的社会背景和外部环境而有不同。在此基础上,不同于由他人代残疾人完成某项事务的传统模式,残疾人应得到社区的支持和帮助,就从而像其他任何人一样,充分的享有个人自由和选择权。

2.“融入社区”

“社区”主要是指“靠近家庭的小块区域”,这是对于残疾人日常生活影响最大也最直接的区域。生活并融入社区的意义就在于人们能够基于其自主选择的居住计划充分分享和利用社会资源,获得像其他人一样进入生活超市和公交系统、在街上活动、探访朋友,并和他人发展亲密的关系的自由,从而获得融入社会整体氛围的机会。这是残疾人做出个人人生选择并对自己的生活负责的机会,他们有权利在此过程中,从社区中获得安全和帮助(尽管方式和他人可能不尽相同)。明确残疾人居住在社区的权利意味着为残疾人权利的实现划出基本界线,并在此过程中满足每个人的特殊需要和不同追求。

(二)权利的构成要件

《公约》第19条的构成要件基本可以归纳为:“选择权”“获得社区帮助的权利”和“享受公共服务的权利”三方面的权利。(见《公约》19条1-3款)

随着残疾人人权保障的不断发展,“独立生活和融入社区”权利的核心已经从“独立生活”逐渐扩展到“残疾人自主选择,掌控自己的人生以及要求政府提供有效地服务以保障残疾人独立的生活在社区”等多个方面。在此项权利被充分保障的社会中,以上三方面的权利均应受到足够的关注。

1.选择权

残疾人对自己生活和居住的选择权通常与在托养机构中生活根本对立。

2007年的国际相关研究数据指出[2],欧盟各成员国中有将近1.2亿的残疾人生活在提供食宿的托养机构中构中,这样的生活严重的阻碍了残疾人即使在最细微的生活琐事上做出个人选择的权利。欧洲著名的社会学家艾福林.高夫曼谈到[3]:“托养机构总的特点就是系统的将残疾人集中安排在一起居住,并对其日常生活统一进行管理。”这并非不符合现代福利社会对于残疾人的基本保障,即“每个残疾人都能够在不同的地方和不同的人在不同的政府和总体规划下休息、娱乐和工作”。

事实上,托养机构使用暴力的倾向根源于其内在性质。首先,托养机构内部的生活有其自己进行系统的组织和惯例,往往远离城市中心和公共区域。其次,这些机构对于残疾人的收容和管理往往来源于政府的授权,具有一定的强制性质。最后,由于机构内的残疾人缺乏发声的渠道并往往受到监控从而难以获得法律救济和帮助。因此,残疾人基于畏惧报复或者源于其对机构的依赖而选择对此忍气吞声。所以从根本上讲,托养机构并非能够实现“同他人平等的做出个人选择权利”的地方。在对欧洲残疾人进行的调查中,有残疾人提到:“如果你除了选择机构并没有提供其他的选择,那其实就是没有选择权。尤其是在涉及到药物和小组治疗以及到专门为残疾人提供隔离的工作岗位工作时,残疾人事实上除了依赖托养机构并没有其他的选择”。

为了寻求替代性的解决途径,《公约》要求政府对此进行积极的作为,这是因为社会对公共建筑和社区服务的提供越完善,残疾人就越不需要依赖于机构。

2.获得社区帮助的权利

如前所述,为保障残疾人“享有选择的权利”,就需要“获得社区帮助的权利”的支撑。残疾人享有此项权利的前提即是:“残疾人事可能需要的服务存在,且残疾人事实上有获取的可能”。服务的类型具体包括“家庭内的、住宅和社区的服务(包括专人服务),只要对于“用以支持残疾人独立生活和融入社区”和“防止被孤立和隔绝于社区”这两项目的的实现是必要的”。各国对于服务的标准可根据其经济水平和社会保障力度而有所不同,但是不得对于公约的基本要求有所减损。

3.平等享受公共服务的权利

平等享受公共服务的权利首先强调对于公共领域的进入和公共服务的获取不存在障碍。为此,《公约》项下特别规定了各国对于“无障碍设施”的建设和改良的责任(见公约第9条无障碍条款规定)。其次,融入社区的关键就在于免费的公共服务的存在,例如在教育、医疗、劳动培训、交通、和寻找以及维持工作的帮助等领域,公共的免费服务覆盖越广,残疾人对于特殊帮助的要求就越低,社会保障就会越充分。《公约》中对此规定社区服务的建设由政府保证实施,即社区的服务和设施建设的经费由政府承担,而对此义务的衡量标准应是和残疾人占总人口的比重相对应的。再次,在总人口少的国家里,特别为极为少数残疾人设置广泛的相关设施是较为困难的(不仅独立居住难以保障,甚至连托养机构都极少设置,这种情况下对于残疾人权利的保障主要由家庭提供),所以对《公约》的旅行业必须考虑在不同的社会背景下保障的差别,对于此类权利的监督应集中在社会对于残疾人总的保障水平上,而非对专门的社区基本服务和设施的考察。

最后应当说明的是,各类公共服务的提供也应遵循“反对任何形式的歧视”的原则,尊重残疾人的人权,保障残疾人享有平等的政治经济社会文化及其他领域的权利。

二、“独立生活和融入社区权利”的履行现状

关于《公约》规定的各项权利,在2008年至2012年第一个履行考察期内,各国均在尽其所能为残疾人权利的实现而努力。然而由于缺乏统一的检验标准,对权利的界定不够完善以及各国履行能力与履行状况不尽相符的情况,对于残疾人权利真实的旅行状况还存在广泛的质疑。

(一)履行的主体

正如《公约》所规定的,政府是保障残疾人“独立生活和融入社区”这一权利履行和实现的主体。政府有责任为残疾人提供“广泛的、不间断”的保障性服务和个性化的帮助,并保障残疾人对社区服务享有尽可能的选择权。因此,当残疾人被孤立和隔绝的现象在很多国家持续出现时,各国开始针对这些长期以来的不公正现象采取补救的措施,然而这毕竟是一个长期的过程。为使残疾人独立的生活并且融入社区成为现实,需要社会政策的改革,也暗含着经费支出的问题,涉及到众多的利益相关人,以及跨政府部门和地方组织的必要的协作。

(二)欧洲各成员国对此权利的履行现状

不论一个国家是否已经开始或正在开始这样转变,对于居住在社区的权利的一个清晰且毫无歧义的理解即确保整个过程依次进展和权利的逐步实现是至关重要的。对于居住在社区的权利的错误认识会导致将一种类型的排除在外更换为另一种的危险。尽管政府逐渐的认识到去“托养机构化”的必然性,但当涉及到代替托养机构的机制和如何回应基本人权的构成却并不明确。这不仅是一个理论问题,更是机构设置和具体制度规制的实践问题。

1.变相托养机构的出现

欧洲那些已经关闭了大型托养机构的国家已经开始显现令人担忧的趋向:“包含着若干为残疾人准备单独的套房的分居公寓和集体大院开始出现”。最早出现此类机构的丹麦已经产生了基于对此种堪忧状况的讨论。这种变相的替代托养机构的解决方式无异于是对于残疾人独立生活和融入社区权利保护的折中妥协。而另一些已经着手进行“去机构化”进程的政府,正呈现在社区的基础上形成小机构和群落家庭的趋势。例如在匈牙利,政府最近和欧洲地区发展组织匈牙利国家基金共同提出了发展50个为残疾人提供饮食服务的社区中心和最多由14个住客组成的群落家庭。[4]

2.减少居住人数上限的政策

社会关怀越集中,留给个人选择服务和帮助以满足他们个人特殊需求的可能性就越小。对于住客的数量的规定明显的超出了为残疾人提供个人的,直接的帮助的能力,这一系列的规定也增加了的对残疾人歧视和拒绝残疾人进入公共领域的可能。为了防范关于聚合居住的发展,一些国家在政策上为可居住在一起的残疾人人数设定了上限,例如在爱尔兰,由社会服务执行机构发布的2011年报告中规定,“如果存在残疾人聚集居住的情况,应该由不多于四个残疾人的小型聚居单位组成,而且每个人必须自愿和其他三人居住在一起。”[5]

然而,只减少住客的数量并不能单独的决定一个关于残疾人的居住规定是否能反应独立生活在社区和融入社区的原则,残疾人在这些规定的“保护”下,单独或和两到三个人居住在一起,也依然可能被同社会隔绝。这些“保护”性的安排是基于“居住在社区的权利只是在地理位置上安排在社区范围内,而非一种密切关系到自主和选择的生活方式”这样一中普遍的错误理念。而解决这一问题的关键就在于解除残疾人对于特定社会福利机构的不可或缺的“依赖”,而提供针对个人的,始于他们在房产市场选择住所时就能够在任何居住社区都轻易获得的个性化的帮助,而不论住房的租金,产权和其他关于房屋权属相关的事项是否是为残疾人设计的。

3.托养机构的极端案例

近年来,一些关于托养机构适用酷刑、滥用和忽视权利的极端案例引起了公众的注意,在这些托养机构中滥用暴力和无视权利基本是各国普遍存在的现象。

例如,2011年发生的罗马尼亚某托养机构多人死于营养不良事件[6]和丹麦的物理治疗机构将残疾人捆绑在床上达十数日[7];埃斯托尼亚发生的托养机构由于火灾安保措施不足导致多名儿童死亡[8],以及英国对于阅读障碍的患者在小型托养机构中被殴打[9]等案件。抛开这些极端案件不谈,在其他的托养机构中,由于严重的拥挤和物质缺乏以及卫生状况不佳在物理治疗机构导致严重后果的情况也广泛存在。[10]

三、中国对此项权利保障状况

如上文所述,中国并未有对此项权利的具体研究和相关保障,然而不论从对于《公约》的履行和对宪法第45条规定的公民权利来讲,对于权利的界定和履行此项权利都是急需的。

中国至少有11.9万残疾人人生活在各类托养机构之中。与欧洲相比,中国似乎还停留在建设完善托养机构的阶段上,对残疾人人权侵犯的案例也时有发生。自2010年起,国务院开展“阳光家园计划”,开始大力建设和完善残疾人托养机构。根据国务院公布的数据[11],自2009年到2011年,托养机构的数量由3474个增长到5041个,受助于“阳光家园计划”的残疾人也由15.6万增长到56.5万人。然而,正如上述欧洲国家所出现的托养机构的极端案件一样,中国青岛也出现了一例托养机构毒死残疾人的案件。[12]虽然据笔者查证,此类案件在中国的报道少之又少,但是托养机构的隐秘性和强制性必然导致现实生活中此类事件的出现。

四、结语

通过对欧盟“残疾人独立生活和融入社区”权利的界定和履行状况的阐释,可以看出,保障残疾人该项基本权利是世界残疾人保障的总体趋势和必然选择。针对目前各国普遍存在的残疾热托养机构,由于其本质的隐蔽化强制化和暴力化的倾向,侵犯残疾人权利和暴力拘禁的情况在世界范围内都时有发生,为保障残疾人个人的选择和基本人权,“去机构化”是解决这一权利侵犯样态的根本方式,而这又要求政府必须积极地建设和保障社区残疾人保障服务,从根本上杜绝残疾人对于托养机构的依赖。

检验一个社会民主的程度,在于其对待少数人的态度。作为社会的弱势和边缘群体,残疾人并不应当因为其生理上的缺陷而在独立生活和自主选择这一基本权利方面被进行区别对待,更不能因制度或者人为地设计而被整个社会孤立和隔离。正如米尔恩所论证的,“作为共同体生活的一项原则,伙伴身份要求每个成员不能对其他任何成员漠不关心,并要在需要时提供力所能及的帮助[13]”。而更为重要的是,相对社会的帮助权方面,“独立生活和融入社区”的权利也是每个公民生存发展所享有的首要地位的权利。这一权利并不能因生理健全人当然的享有而被忽略,相反的,我们则更应当关注对于我们理所应当享有的权利尚要不断争取的残疾人们。

[1]Mark Oliver.Disability and Dependency:A Creation of Industrialized Societies in:L Barton(ed.),Disability and Dependency[M].London:Falmer Press,1989:83-84.

[2]Jim Mansell,Martin Knapp,Julie Beadle-Brown and Jeni Beecham.Deinstitutionalisation and community living outcomes and costs:report of a EuropeanStudy(2007)[R].p.26.(该作者据以得出结论的调查数据包含土耳其但并不包含德国和希腊)

[3]Ervin Goffman.On the Characteristics of Total Institutions[M].Asylums:Essays on the Social Situation of Mental Patients and Other Inmates,Garden City,N.Y.:Anchor Books,1961:78-81.

[4]Tender by the Hungarian Ministry of National Resources.Deinstitutionalisation Social care homes component A[Z].16November 2011,reference TIOP.3.4.1.A-11/1.

[5]Health Service Executive.Time to Move on from Congregated Settings:A Strategy for Community Inclusion,Report of the Working Group on Congregated Settings[Z].Ireland,June,2011.

[6]David Brindle.Abuse at leading care home leads to police inspections of private hospitals[OL].http://www.guardian.co.uk/society/2011/may/31/abuse-at-leading-care-home,The Guardian,June,2011.

[7]Report of the Government of Denmark on the visit to Denmark carriedout by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment(CPT)from 11 to 20 February 2008[R].CPT/Inf(2008)26,Strasbourg,25 September 2008,paras,124-127.

[8]AFP.“Estonia reels as 10 die in disabled orphanage fire”[OL].20 February,2011.http://www.france24.com/en/20110220-estonia-reels-10-die-disabled-orphanage-fire.

[9]Mental Disability Rights International.“Electric Shock and Long-Term Restraint in the United States on Children and Adults with Disabilities at the Judge Rotenberg Center”[Z].2010.

[10]Manfred Nowak.“Interim report of the Special Rapporteur on torture and other cruel,inhuman or degrading treatment or punishment”[Z].A/63/175,28 July 2008,para,38.

[11]国务院.“接收阳光家园计划”资助的残疾人图表[OL].http://www.gov.cn.

[12]刘立民.残疾人托养之忧[OL].http://www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/1106.

[13][英]米尔恩.人的权利与人的多样性──人权哲学[M].北京:中国大百科全书出版社,1995:165.