邓小平生态文明思想与中国生态文明制度的构建

陈登源

（中共福州市委党校 政治教研部，福建 福州350014）

邓小平生态文明思想具有前瞻性、预见性、全局性等特点，折射出生态文明建设的制度之维，为当前生态文明制度建设奠定良好的基础。但在生态文明建设过程中，由于微观具体生态文明制度的缺失，影响生态文明建设的总体效果。“仁圣之本，在乎制度而已”。党的十八大报告提出：“加强生态文明制度建设”；党的十八届三中全会提出：“建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”。这标志着中国政府开始重视顶层设计，使生态文明建设从制度缺失走向制度重构的新阶段。因此，人们应重新审视与把握邓小平生态文明思想的制度之维，深刻理解其蕴含生态文明制度的内涵，这对加强中国生态文明制度构建具有重要的实际意义。

一、制度之维：邓小平生态文明思想对中国生态文明制度建设的理论启示

邓小平生前没有专门提出“生态文明制度”概念，但在他的著述、谈话和实践中含沙射影地蕴含着深刻的生态文明思想。这些生态文明思想折射出生态文明建设的制度之维，为中国生态文明制度的重构提供理论基础和实践指南。

（一）经济发展与人、自然关系的社会形态制约论

邓小平对人口控制的重视和环境保护的认识与见解，蕴含着经济发展与人、自然关系的社会形态制约论。1979年3月30日，邓小平指出：“要使中国实现四个现代化，至少有两个重要特点是必须看到的：一个是底子薄。……第二条是人口多，耕地少。……很多资源还没有勘探清楚，没有开采和使用，所以还不是现实的生产资料。土地面积广大，但是耕地很少。耕地少，人口多特别是农民多，这种情况不是很容易改变的。这就成为中国现代化建设必须考虑的特点”。[1]163-164邓小平进而认为：“人多有好的一面，也有不利的一面。在生产还不够发展的条件下，吃饭、教育和就业就都成为严重的问题”[1]164。因此，邓小平认为经济发展与人、自然的关系是受到社会形态制约，人们应从中国政治体制、经济体制出发观照和研判其关系，并从社会关系中去认识其关系，依靠社会进步的力量促进自然生态的健康发展。邓小平的这一生态思想为中国生态文明制度建设提供的理论启示在于，必须把经济发展与人、自然的和谐关系作为微观具体生态文明制度设计的基本价值。[2]93

（二）生态环境问题解决的科技创新机制论

加强生态文明方面的科技建设，能在一定程度上缓解环境、资源、人口对经济发展的压力。但长期以来，人们对环境、资源的不合理利用，带来环境污染、资源耗竭等一系列生态环境问题。因此，邓小平强调科技在环境保护方面的重要作用，指出：“马克思说过，科学技术是生产力，事实证明这话讲得很对。依我看，科学技术是第一生产力”[3]274。邓小平对农业发展给予极大关注，他认为：“农业的发展一靠政策，二靠科学。科学技术的发展和作用是无穷无尽的。”[3]17他进一步指出：“提高农作物单产，发展多种经营，改革耕作栽培方法，解决农村能源，保护生态环境等等，都要靠科学”[4]882。这些论述表明生态文明建设需要科技作为支撑，而且随着科技的进一步发展，人们可以运用新的科技解决生态环境问题。因此，邓小平的这一生态思想为中国生态文明制度建设带来的反思在于中国需要科技创新制度改革，构建有利于生态文明建设的生态科技。

（三）生态文明建设滞后的法律机制论

邓小平强调要制定一些法律制度保证环保工作的顺利进行，在他的指导下，中国的环境法规实现历史性突破和发展。比如，1978年修订的《中华人民共和国宪法》规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。同时，邓小平进一步提出：“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如，森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等，经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[1]146-147截止1993年年底，中国政府已颁布《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等十几部环境和资源保护法律以及《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等20多项行政法规。这些法律法规标志着中国环境法律体系初步建立，对环境保护起着重要的作用。因此，邓小平的这一生态思想启示人们，法律制度的不完善是生态文明建设滞后的根本制约因素，需要把法律制度的完善作为建设生态文明的根本切入点。[2]93

二、制度缺失：当前生态文明制度建设的现实反思

经过30多年的改革开放实践，中国生态文明制度建设日臻完善，取得了一定的成就，但在生态文明制度建设中面临的的主要诘难与挑战是微观具体生态文明制度的缺失，严重阻碍了生态文明建设的进程。

（一）领导干部政绩考核制度有待完善

科学的考核评价体系犹如“指挥棒”，在生态文明制度建设中起了很重要的作用，但现行领导干部政绩考核主要是以GDP指标为核心内容的一种制度。这种政绩考核制度在内容和评价机制上，不够全面、不够科学，这就使得一些地方政府领导干部对GDP的过分崇拜，以GDP论英雄和唯GDP是从大行其道，片面追求GDP高速增长的发展模式，把经济增长的数量、规模和速度放在第一位，认为只要经济增长能够实现预期目标就行，而把资源消耗、环境保护放在次要位置，导致自然环境的严重破坏，制约了生态文明建设。因此，完善领导干部的政绩考核制度，应淡化GDP考核，将生态文明建设水平指标纳入各级领导干部的政绩考核体系，建立并实施绿色政绩考核体系，夯实生态文明建设的制度基础。

（二）生态文明制度体系内容有待完善

中国政府重视生态文明制度体系内容，但只是对具体的环境保护行为作出一些法律规定和解释，生态文明制度体系内容建设系统化不够，有待进一步完善。一是立法体系不完善。立法指导思想错位，立法内容滞后，立法之间不协调，与时代的发展不相符，无法适应生态资源综合性、整体性保护的要求。[5]95-96二是产权制度的模糊。模糊的产权制度会增加交易成本，难以实现资源的优化配置，不能有效地保护社会的生态环境。三是生态环境的相关法律法规不完备。主要体现在：法律法规条块分割明显，呈现“碎片化”；法律法规条文原则性太强，缺乏操作性；法律法规内容在执行中可塑性太强，自由裁量空间太大。因此，政府需要制定一部统领性的法规《生态文明促进法》，来落实节约资源和保护环境的基本国策，保障绿色发展、循环发展、低碳发展。[6]8

（三）科技创新制度有待完善

科技创新能够为生态文明建设提供技术支持，达到对环境的有效保护，提高能源与资源的利用价值，实现经济效益最大化。目前中国科技创新制度体系总体框架基本形成，但有待进一步优化。一是知识产权制度创新激励不到位。知识产权的自我保护意识不够、归属量化不容易和合法权益难以得到有效保护。[7]76二是政策制度激励措施不完善。科技创新政策体系不完善，对科技创新成果不能正确评估并进行奖励，税收激励政策效果不理想，分配不公平、不公正阻碍科技创新。[7]76三是企业制度创新主体尚未形成。企业制度在组织内部不协调、管理制度不适应、产权激励落实难等方面制约了科技创新。四是文化制度创新氛围不浓厚。中国传统文化中存在先进与落后、创新与守旧两种文化之间的冲突，制约了科技创新。因此，完善科技创新制度对生态文明建设将起到积引导、激励和保障作用，为生态文明建设创造了良好的制度环境。

（四）生态文明建设的市场化运行机制有待完善

在生态文明建设中运用良好的市场运行机制有利于解决政府管理失灵问题、协调经济发展与环境保护的关系、弥补资金短缺问题。但市场运行机制仍处于薄弱环节，有待进一步完善。一是尚未建立反映资源环境价值的价格机制。中国重视资源环境的有偿开采使用，制定了矿产资源补偿费、排污费等制度，但资源环境价格没有真正反映资源稀缺程度和资源环境价值，有些城市资源环境甚至被无偿使用，较低的排污费征收标准难以约束企业排放，环保的责任完全转嫁给了政府。[8]111二是环境经济政策推广还不完善。环境经济政策在实施中主要以排污收费为主，无法解决环境问题；尚未建立专门针对环境污染和生态破坏的环境税；排污权交易缺乏完善的市场机制，排污权交易难以推广；生态补偿制度缺失，难以反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本以及修复效益。[9]20

（五）社会公众参与制度有待完善

生态文明是每一个社会公众的愿望和追求，政府必须建立社会公众参与制度唤醒社会公众的生态意识。建立社会公众参与制度对推动生态文明制度建设具有重要的作用，它能够有效提高对环境违法行为的威慑力，提高生态文明制度的执行能力。[10]14当前，社会公众的生态意识日益觉醒，已经形成了尊重自然、顺应自然、保护自然的大众意志，成为推动生态文明建设的强大社会力量。[11]114但社会公众很少参与到生态文明建设国家战略中，生态文明社会公众参与制度有待完善。主要表现在：社会公众参与意识不强、参与能力不足、参与动力不足、参与程度不高、参与领域较窄等。这就导致社会公众对环境问题的知晓、沟通、参与、监督、反馈机制不顺畅，只能被动接受而无法参与到环境经济决策中来。[9]20

三、制度重构：中国生态文明制度建设的理性选择

邓小平生态文明思想启示人们：在中国生态文明建设过程中，制度建设是生态文明建设的软实力和根本保障，这就需要人们破除束缚生态文明建设的旧制度障碍，积极探索和完善新的制度，构建有利于生态文明建设的生态文明制度体系。

（一）完善科学的绿色政绩考评制度

完善科学的绿色政绩考评制度是生态文明制度建设的基本要求和重要课题。当前领导干部考核“指挥棒”过于追求政绩，使得一些领导干部不惜以牺牲生态环境为代价来换取人民并不满意的经济发展，出现环保与发展博弈的现象。[12]153党的十八大报告对领导干部的“绿色政绩考评”提出了新要求，要求将生态文明建设纳入领导干部政绩考核之中，将绿色GDP纳入领导干部考核体系之中。因此，政府应完善科学的绿色政绩考核制度，树立“环境也是生产力”、“绿水青山就是金山银山”的执政理念，将绿色政绩考评纳入到领导干部考评体系中，将生态文明建设实绩作为任用领导干部的重要依据，实行“绿色GDP”的考核标准，实现政绩考核生态化。

（二）完善生态文明建设的法律制度

完善生态文明建设的法律制度是推进生态文明建设的重要保障。目前，中国有关环境保护的立法已达到30多部，但这些法律法规在实施过程中效果却不不尽如人意。因此，为了推进生态文明建设的需要，政府必须完善符合生态文明建设要求的法律制度。一是转变立法理念。树立优先保护生态环境的立法理念，把生态环境保护置于经济发展之上，使生态文明建设从过去一味注重数量和速度向质量和效果的转变。二是树立科学立法体系。科学合理地修改与制定与生态文明制度相融合的法律法规，对一些不适应生态文明建设要求的法律法规重新修订，增强法律法规的可操作性，促进生态系统永续发展。[13]60三是健全法律法规。全面清理修订与生态文明建设要求不相符合、适应的法律法规，为保护生态环境提供法律制度保障。

（三）完善生态文明建设的科技创新制度

完善的科技创新制度，有利于提升绿色产业发展水平，支撑能源资源可持续利用和生态环境安全保障。因此，完善生态科技创新制度，就要推动科技创新向生态化转型，走生态科技的路子，满足人们日益增长的生态需求。一是不断创新技术发展理念。对当前经济系统中不符合生态文明要求的生产技术工艺路线加以重新设计和改造，赋予技术生态化。二是实现科技法制的生态化。科技的生态价值应以法律的形式确定下来，明确科技生态价值的重要性；科技法制应当不断对自身加以充实和完善，面对出现的新情况及时制定相应的法律法规。[14]115三是加强生态文明宣传教育。通过宣传生态文明建设的知识与理念，引导人们成为生态文明建设的自觉主体和自觉行动，使生态文明理念深入人们的内心，增强人们节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好风气。

（四）完善生态文明建设的市场机制

完善生态文明建设的市场机制，应充分发挥市场竞争机制、价格机制等方面的作用，优化配置自然资源环境要素，把资源节约和环境保护任务交给市场来主导，由市场来调节资源供求关系，发挥市场的决定性作用。一是健全资源生态环境制度。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，加快建立国土空间开发保护制度，健全能源、水、土地节约集约使用制度，强化水、大气、土壤等污染防治制度，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，健全环境损害赔偿制度，强化制度约束作用。[15]130二是建立以市场为基础的价格机制。完善价格体系，对调整国家产业结构和提高经济主体的正确决策具有重要的意义，经济主体存在着对不同产业方案进行选择的潜在动力，其中价格的导引和刺激最为有效。[8]112

（五）完善生态文明建设的公众参与制度

完善公众参与制度是提升公众生态文明建设自觉性的基础和前提。但从当前生态文明实践来看，尚未构建社会公众参与生态环境保护和治理的制度保障。因此，政府要完善公众参与制度，积极引导社会公众广泛参与生态文明建设中来，为生态文明制度建设打下坚实的基础。一是政府要简政放权，转变环保理念。政府要改变一手操办环境保护和监管的盲目性，把一部分环境治理和管理职能转移给社会，最大可能地吸纳各种社会力量，让社会公众参与生态建设工作。[16]82二是政府加强生态文化教育，唤起社会公众参与生态环境保护意识。政府利用各种新闻媒体对社会公众进行广泛、深入、持续的生态文化宣传教育，让社会公众参与生态文明建设中来，唤起社会公众参与生态环境保护的责任意识。三是政府积极引导社会公众的绿色消费。引导社会公众购买环保耐用产品，建立权威的绿色标识制度，使社会公众明确认知环保产品和非环保产品，增强社会公众绿色消费的自觉性和主动性。[17]31

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