美国州立大学的治理:新自由主义模式

刘秦民+杨文明

收稿日期：2014-02-21

作者简介：刘秦民，广州中医药大学人文社科学院副教授，博士；杨文明，深圳职业技术学院继续教育与培训学院教授，博士。（广州/510006）摘要：密歇根州政府对州立大学除了预算拨款和组织选举或任命大学董事会之外，完全放权。州教育委员会作为州级高等教育规划协调机构对州立大学的治理名存实亡。州宪法赋予了大学董事会对州立大学完全的治理权。各个州立大学各自为政，根据市场需求以“理性经济人”的角色运作。在与州政府、社区学院、其他州立大学等外部环境的互动与协调出现困难时，通过行业组织“州立大学校长理事会”和“商界领袖组织”按自由市场的运行规律自动调节，引领发展，逐渐发展成为典型的新自由主义治理模式。

关键词：美国；州立大学；新自由主义；治理；模式大学治理就是大学内外利益相关者参与大学重大决策的结构和过程。美国各州由于经济条件、法律制度、拨款机制、人口规模、高校数量和高校治理传统不一，形成了多元的美国州级高等教育治理组织与模式。根据埃姆斯•麦克基尼斯2003年的研究，美国各州的治理模式至少有19种［1］。俄亥俄州高等教育协调委员会研究发现存在31种治理架构和类型［2］。在美国仅有两个州没有设置高等教育协调或治理委员会这样的“缓冲”治理机构。密歇根州就是其中之一。［3］密歇根州的高等教育治理被划为“规划机构”型治理模式，［4］其依据是密歇根州设立了教育委员会（Board of Education），负责全州高等教育的治理与规划。由于“规划机构”型治理模式是美国州级高等教育治理的一个有代表性的模式，笔者在文献研究的基础上，于2012年赴美国对密歇根州的州立大学治理进行了为期半年的实地考察和田野研究，先后对密歇根州州立大学校长理事会官员、密歇根大学董事会官员和密歇根大学政府关系官员进行了访谈，观摩了密歇根大学董事会的公开会议，搜集了有关第一手文本资料。本研究发现，密歇根州对州立大学的原有治理模式已经发生演变：缺乏州政府层面的统一治理、协调和规划，各大学均表现出“理性经济人”的市场化行为，其治理表现出市场化和分权化的特点，具有新自由主义的明显特征。一、州政府对州立大学的治理：任命、预算与立法根据美国宪法第十修正案，所有州政府以联邦政府为模板，由三部分组成：行政、立法和司法。［5］据此，美国密歇根州州政府实际上包括州长及其行政机构、立法机构和州高等法院三大部分。除此之外，根据州宪法，密歇根州通过公民选举产生了州教育委员会（State Board of Education），负责全州教育的统筹与协调。其角色可视作州政府的第四部门，是唯一的类似于高等教育治理机构的州级单位。密歇根州州政府对州立大学的治理关系架构图参见图1。

（一） 州长

根据宪法，密歇根州州长享有州长预算和单项条文否决权①，因此州长具有优势地位［6］。州长可以提出高等教育预算，成为立法机构的重要文件，因而人们认为州长是对高等教育最具影响力的人物。［7］此外，州长有权任命全州15所州立大学中10所大学的董事会成员。其中3所研究型大学（密歇根大学的三个分校由同一个大学董事会治理）的董事会由全州选民选举产生。即使是选举产生的大学董事会，州长有权亲自挑选董事的候选人。［8］由此，州长在高等教育预算和大学董事会的任命与选举方面发挥着重要的作用。

图1密歇根州州政府对州立大学治理关系图

（二） 立法机构

1850年，密歇根州立法机构通过宪法授予密歇根大学自治权。这样，该大学成为美国首家获得自治特权的高校。［9］在后来其他州立大学建立和修订宪法时，宪法授予的州立大学的自治条款得以保留下来，因为宪法赋予自治权被认为是防止政治干预最有效的治理方法。［10］密歇根州宪法赋予所有的州立大学自治权（constitutional autonomy）。州立大学的董事会拥有完全的规划和治理权，使其摆脱了州政府的规制管理。赋予大学自治权的宪法制度成为密歇根州高等教育治理的根本制度，也决定了密歇根州各州立大学分权自治和市场协调的发展路径。对于州立大学治理而言，立法机构的另一个作用就是审批预算。其中最有权力的两个立法委员会分别是参议院的高等教育拨款分委员会（Subcommittee on Appropriations for Higher Education）和众议院的拨款委员会（Appreciations Committee）。［11］两个委员会分别采取采用校园听证会和邀请大学校长直接盘问的形式确定预算。

（三） 州教育委员会

根据密歇根州1963年宪法，州教育委员会“应该充当包括高等教育在内的所有教育类型的总的规划和协调机构，应该就与教育相关的财务申请向立法机构提出建议”。 据此条款，密歇根州的州教育委员会就是州一级的高等教育治理机构。委员会的8名成员由不同政党大会提名后经过全州选民选举产生。20世纪70年代，部分州立大学依据宪法赋予的自治权对州教育委员会的规划与协调职能提起诉讼。州高等法院曾几次裁决州教育委员会因违反大学自治法律而败诉。［12］至此，州教育委员会对州立大学的协调与规划职能名存实亡。州高等法院不直接治理州立大学，但是其判例对于维护州立大学的自治权具有重要的作用。

总之，州政府负责任命或推荐州立大学的董事会成员，负责提出和审批高等教育年度预算，负责立法、对州立大学授权自治。除此之外，密歇根州政府对州立大学的战略规划、日常运作与发展不再过问。•比较教育•美国州立大学的治理：新自由主义模式二、行业组织对州立大学的治理：协调与引领密歇根州的州立大学享有宪法赋予的自治权，20世纪70年代之后州政府对州立大学不再具有规划与协调的功能。州立大学之间、州立大学与社区学院之间、高等教育与基础教育之间的摩擦与问题，以及这些大学共同的发展难题，是由密歇根州两个行业协会组织“州立大学校长理事会”（Presidents Council）和“密歇根州商界领袖组织”（Business Leaders for Michigan）进行协调和引领的。

（一）州立大学校长理事会

在20世纪40年代后期，15家四年制州立大学的校长就自发组织论坛，题为“讨论迅速发展的公立高等教育系统面临的挑战”。1952年，密歇根州州立大学校长理事会正式成立，当时的职能只是咨询与研讨。

1.州立大学校长理事会的身份、构成与职能

州立大学校长理事会官员在访谈中谈到：“密歇根州大学校长理事会是由15家州立大学按招生人数支付管理和运行费用的。该行业协会组织是密歇根州州立大学的代表机构，只向校长理事会和州立大学校长负责，不对联邦和州政府机构负责，不是州政府分支部门，也不是州政府指派或委托的高等教育治理、协调或服务机构。”理事会由15所州立大学的校长组成。该行业协会组织下设学术事务委员会、招生事务委员会、联邦与州政府关系委员会等15个专业委员会。［13］州立大学校长理事会官员认为：“校长理事会是非官方的‘州高等教育行政官员协会（SHEEO）②的会员，但是我们未被列入其官方网站中。尽管如此，我们总是收到协会的会议邀请，并积极参与会议活动。我们与协会合作开展一些研究项目，并与协会会长保持良好沟通，实际上我们并不孤立。”可以看出，校长理事会实际上在代表密歇根州高等教育治理机构参加全国的会议和活动，是以民间的身份从事原来属于政府治理机构的业务和活动。理事会的职能主要包括：“受各州立大学委托负责与州政府、立法机构的沟通协调，游说立法机构支持州立大学，为立法机构审批预算提供信息，负责协调各州立大学共同关心的事宜和问题。”在访谈中，州立大学校长理事会官员认为：“校长理事会主要的利益相关人是15家州立大学，其中包括大学的各个方面，不只是校长。其他的利益相关人包括州政府、立法机构和普通市民。除此之外，与我们合作的还有‘密歇根州商务领袖和州教育委员会。”

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2.州立大学校长理事会的运作

在访谈中州立大学校长理事会官员认为：“校长理事会是立法机构注册的游说机构。我们理事会理事长可以代表15所州立大学到立法机构游说。我们与州政府密切合作，向州政府和立法机构做很多解释说明工作。在议会议员换届时，负责对新议员进行培训，使他们了解州立大学的发展状况和需求。” “我们不是州协调机构，而且大学享有自治权，因此校长理事会需要与大学合作，就某些问题保持相同的立场。有时州立大学之间就某个问题不能达成一致时，校长理事会保持中立。我们去为州立大学游说获得更多的资金，但是资金的分配却取决于州立大学的协商。每年我们负责向州政府和立法机构提交提案，负责向各州立大学提供模板或标准，协助他们完善和提交资料。我们还负责组织社区学院和州立大学协商学生转学事宜，促使他们达成协议。” “我们理事会一共有三个职员（全职），管理灵活，但是没有设置（专职）业务部门。理事会下设14个委员会，我们每年负责召集很多会议。我们只是负责召集这些会议，跟进会议的议程和结果。有些会议，我们只是旁听，提供一些力所能及的帮助。” “除此之外，我们还负责向市民和议会议员通过报纸、媒体等进行宣传，扭转他们对州立大学的错误认识。”

可以看出，校长理事会在州立大学的治理中发挥着重要的调节作用。州立大学校长理事会作为该州州立大学的行业组织，在运作上有三个维度。第一个维度是代表15所州立大学与州政府进行协调，反映州立大学的发展需求，对州政府的大学预算施加影响。州立大学校长理事会在州政府与州立大学之间架起了一座桥梁，成为双方沟通的纽带。另一个维度是在大学之间，协助组织各种专题会议，通过各州立大学之间的协商，对共同的议题建立标准、达成共识。一位州级高等教育组织研究的权威认为，州立大学校长理事会作为州内大学校长唯一的相互沟通平台，其实践表明民间的自愿协调是可以取得成功的。［14］第三个维度是面向社会的宣传，使社会了解、配合和支持州立大学的办学理念和发展重点。

（二）“密歇根州商界领袖组织”

州立大学校长理事会官员认为：“‘密歇根州商界领袖组织系密歇根州大型企业和大学的董事会主席、首席执行官或最高行政官员组成的圆桌会议组织。密歇根州最佳企业中有70~75%都加入了该组织，其中还包括密歇根州的三个研究型大学。”该组织的主要任务是提出策略、提高认识、宣传政策和创新计划，以促进全州经济的发展。组织成员根据促进经济发展与创造就业机会的思想，制定了密歇根州“全面转型计划”（a comprehensive turnaround plan）。［15］其中包括对高等教育的支持与发展计划。

密歇根州没有官方的州级高等教育治理机构，因而缺乏州级层面的高等教育发展战略规划。“密歇根州商界领袖组织”作为全州大型企业的行会组织在其2012年密歇根州“全面转型计划”中提出了密歇根州高等教育发展的目标和措施，对全州高等教育的发展具有引领和指导作用。密歇根大学政府关系官员认为：“商界领袖组织认为高等教育是促进密歇根州经济发展的一项重要因素，需要得到大力支持。他们提出在未来十年内增加10亿美元用于高等教育投入。这些投入特别要投在人才培养方面。因此，密歇根州的商界、公司、制造中心、银行业和其他组织都应该关心和投入教育。全州的经济驱动将依赖人才库的建设。大学是人才库建设的第一主力。商界领袖注意到高等教育的人才培养与密歇根州商业、企业的持续繁荣有着密切的关系。因此，密歇根州的商界领袖在其‘全面转型计划中积极呼吁加强对高等教育的支持。同时，他们认为高等教育是经济发展的驱动力。他们不直接提供资金，但是积极呼吁支持。他们到立法机构游说议员增加对高等教育的投入。”根据密歇根大学董事会官员的访谈发现，州立大学校长理事会也会与商界领袖组织联手帮助高等教育机构获得更多的政府拨款，帮助宣传高等教育对全州未来发展、知识经济、人力资本的重要性。

“密歇根州商界领袖组织”作为一种社会行业组织，对州立大学与全州的经济发展的市场关系具有清醒的认知，积极游说州政府和立法机构，引导全州增加对高等教育的投入，同时根据全州经济发展的需求对高等教育的发展制定规划，引领州立大学的发展。三、大学董事会对州立大学的治理：自主自治根据密歇根州1963年宪法第八章第三节：“本宪法指定的高等教育机构的董事会有权治理各自的大学，并控制和指导大学资金的支出。”［16］各州立大学的董事会有权监管各自的大学，并支配大学的资金。密歇根大学是密歇根州州立大学的翘楚，也是全美国最早被赋予大学自治权的高校，是州内全州选民选出董事的3家研究型大学之一。以下以密歇根大学董事会为例分析州立大学董事会的身份、构成和自治运作模式。

（一） 密歇根大学董事会的身份与组成

密歇根大学董事会官员认为：“密歇根大学很特别，因为我们有宪法赋予的大学自治。根据宪法，大学董事会对大学有完全的监督和控制权。州长不能控制大学，立法机构不能控制大学，法院的法官也不能控制大学。只有我们的董事会可以治理和控制大学。”大学董事会享有充分的自治权，因此“我们的身份类似于州政府的第四部门”。“我们几乎是与州行政、司法和法院平行的机构。”“我们的校董会像公司的董事会，独立运营。所以一定程度上我们更像一家私营公司，而不是州政府的一个机构。”大学董事会由9人组成。董事的选举随着总统和州长的选举每两年举行一次。他们中的8位都是公共选举产生的官员。因此，密歇根大学的董事会是一个非常特别的系统。在密歇根大学的董事当中有1人是无需选举产生的，那就是密歇根大学的校长，是自然当选的，但是没有投票权。 董事会下设三个委员会： 财务、审计投资委员会（FAI） ；人事薪资与治理委员会（PCG）和健康事务委员会（Health Affairs）。委员会全部由大学董事会的董事构成。密歇根大学的董事会虽然是公选产生，但却是大学的独立法人，在经营大学时就是市场上的“理性经济人”，尤其在州政府对大学拨款逐渐减少的情况下，大学董事会的“经济人”角色更加突出。

（二） 密歇根大学董事会的自治运作

大学董事会采用扁平化的管理制度，董事会主席实行年度轮换制。“我们的大学董事会没有组织架构图。董事会是一个扁平化的组织。大家平等，每个人的权力都是一样的。每个董事都是公选产生的，任期8年。董事们根据个人资历依次轮流担任董事会主席。每年轮换一次。按制度，大学校长不能担任董事会主席。董事会主席需要付出更多的时间和精力与校长确定会议议程，需要为校长提供咨询和反馈信息，但是投票权与其他董事一样，并无特权。”大学董事会完全自治，甚至享有立法权。“由于宪法赋予了自治权，董事会不对州长负责，不对立法机构负责。董事会只是需要州政府给予拨款，不需要其干预州立大学的事务。董事会可以颁布法令管理学校的资产和交通等。我们的法令甚至要求在学校范围禁枪，这是与州法律相抵触的。”“我们制定规划，编制预算。我们从州政府得到拨款，然后定期向他们做出汇报。我们与州政府几乎没有什么接触。总的来说，所有的预算、决策、人事的聘任与解雇，开设专业与发放学位等事宜都是在大学校园内决定的，而不是由州府兰辛做出的。” 大学董事会建立了完善的会议制度。“董事会每月召开一次公开会议，对全体教职工、学生和社会公众开放。公开会议之前，全体董事分别参加三个委员会的闭门会议，讨论具体事宜。委员会根据需要会要求大学的相关学院或单位就具体事宜进行陈述和答辩。然后，全部董事召开闭门会议，通报各委员会会议内容，共同讨论相关议题。无论是委员会的会议，还是董事会的闭门会议只是进行讨论，不作任何决策。最后召开公开会议，所有的决策和投票都是在公开会议上进行的。除了每月的例会之外，大学校长或董事会可以召集专门会议，解决专项问题。”密歇根大学的董事会实行扁平化管理，制定学校的法律、学校发展规划，审批预算、专业和人事安排，定期召开公开会议，履行 “理性经济人”的社会角色。

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四、新自由主义治理模式

通过在密歇根州的实地考察和调研，笔者发现，该州州立大学的治理模式不同程度地体现了新自由主义的三个基本特征：推崇自由市场，国家（或政府）对经济的干预最小化，个体（或机构）成为理性经济人。

图2新自由主义治理模式图

密歇根州的高等教育没有州级行政机构的统一治理与协调，甚至没有州级高等教育的战略发展规划，州政府对高等教育的发展干预很小。州长和立法机构对州立大学的治理仅局限在推荐和任命大学董事会成员以及预算拨款。由于“连续三十年来，密歇根州政府对州立大学的拨款一直呈下滑趋势”，因此他们对州立大学的影响力也日渐式微。

密歇根州州立大学校长理事会和商界领袖组织作为行会组织，根据州立大学和社会商业、企业的发展需要，采用市场化手段自发协调州立大学之间、州立大学与州政府之间、州立大学与社区学院之间、高等教育与基础教育之间、高等教育与产业发展之间的关系，处理相关的问题。密歇根州商界领袖组织将高等教育对社会经济发展的驱动设计纳入到全州的“全面转型计划”中，引领高等教育的发展，使州立大学的发展融入了全州转型发展的蓝图之中，也为高等教育的发展找到了契机和资金支持。两个行业组织以市场需求为导向，对州立大学发挥组织、协调、支持和引领的作用，按市场规律运作。

州立大学各自的大学董事会独立于州政府之外，享有高度的自治权，对州立大学的治理类似于私立大学或公司的运营模式，使得各个州立大学能够根据自身的发展需求，基于自身的“理性经济人”的考量，沿着自己设定的发展轨道稳健前行。密歇根州的州立大学以“经济人”的理性自主发展，满足社会的需要，更加具有灵活性和竞争性，因而在当今美国经济下滑环境中会表现出更加强大的生命力和竞争力。在州立大学的发展过程中通过行业组织，按自由市场规律自动调节，美国州立大学逐步发展出新自由主义的州立大学治理模式（详见图2）。密歇根大学作为全州州立大学的旗舰，在美国和世界高等教育的舞台上始终保持领先地位，其主要原因之一是受益于密歇根州新自由主义的高等教育治理模式。

美国州立大学的治理模式是多元的，对各种模式的效力需要展开深入的比较研究。本文虽然不能揭示美国有多少个州的州立大学治理属于新自由主义模式，但是可以得出的结论是，美国州立大学的治理已经出现了新的模式。这种新的治理模式值得我们关注和探讨，也可以作为外部参照或启迪，丰富我国高校治理的研究。

注释：

①单项条文否决权（Line-item veto power）：美国的州长可以只否决法案中的一些条文，而其他部分则可以通过。很多时候经过州长单项否决的法案会回到州议会重新表决。部分州的州长只在处理拨款议案（即各政府部门的预算）拥有单项否决权。

②州高等教育行政官员协会（SHEEO）是美国各州高等教育行政主管机构共同加入的全国性协会。该协会的网站上列出所有会员机构、最高行政官员的姓名、职位与所在机构的网站链接。该网站没有列出密歇根州高等教育治理机构的任何信息。

参考文献：

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［13］Presidents Council, About the Council［EB/OL］.http://www.pcsum.org/aboutthecouncil/councilcommitteedirectories.

［15］Business Leaders for Michigan.Turnaround Plan［EB/OL］.http://www.businessleadersformichigan.com/home/tag/michigan-turnaround-plan.

［16］State of Michigan, Constitution of the State of Michigan of 1963(Lasing: 1963), Article 8, Section 3:93.

［17］Waller C. et al.Governance and Coordination of Public Higher Education in All 50 States［R］.Raleigh: the North Carolina Center for Public Policy Research, Inc., 2000.

（责任编辑陈志萍）2014年第4期高 教 探 索Higher Education Exploration

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