税收政策支持产业集群的机理分析

陈昌龙

(安徽工业大学 商学院，安徽 马鞍山 243002)



税收政策支持产业集群的机理分析

陈昌龙

(安徽工业大学 商学院，安徽 马鞍山 243002)

税收政策、政府行为和产业集群升级之间存在着内在的逻辑变动关系。产业集群的创新发展促进财政收入的稳步增长和地方财政收入结构的逐步合理化；地方政府决策进而采取税收政策支持产业集群。但税收优惠政策与产业集群的范围和强度之间并不存在直接的对应关系，税收政策作用于产业集群发展的过程，通常都是与地方公共产品的提供密不可分，并最终影响到产业集群所带来的预期利润，从而成为激励产业集群发展的动力。

税收政策；产业集群；机理分析

产业集群不仅是构成经济整体框架的基本单元要素，而且还常常是区域经济提高持续竞争力的重要源泉。从某种程度上说，当代国际经济竞争实质上就是产业集群经济的竞争。随着产业集群在实践中的迅速发展及其对世界各地区经济发展的巨大贡献，越来越多的学者开始关注基于产业集群视角的产业政策与政府行为的关系研究。

一、税收政策影响产业集群发展的原因分析

(一)税收政策运用有助于弥补市场失灵

产业集群的持续发展与创新客观上要求市场具有自我完善的功能，但由于市场机制本身不能自发造就一个最有利于产业集群发展的外部环境，也不能从根本上解决产业集群创新的风险问题。因此，政府利用包括税收优惠等在内的各项政策支持产业集群的发展就成为必然。政府可以通过组织税收收入、安排财政支出以提供公共产品，而公共产品的共享正是群内企业合作创新、协同发展的必要条件之一。虽然群内存在着激烈竞争与合作发展共生的产业氛围，但是这种产业竞争的氛围总是浓于产业合作的氛围。为了弥补产业集群发展过程中市场机制的缺陷，政府被要求充当“裁判者”的角色，积极利用一切手段尤其是税收手段(如税收工具的选择、税收优惠政策的运用、税收服务体系的完善等)从制度设计和措施选择等方面入手，引导和支持产业集群发展。

(二)产业集群的根植性特征需要税收政策支持

虽然产业集群是在产业发展过程中自发形成的，不能单纯依靠政府的公共政策来创造，但是越来越多的国家或政府也逐步地意识到政府虽然在产业集群的发展过程中不能起到决定性的支配作用，但还是可以采取多种政策扶持措施，促进产业集群的发展和创新。由于税收政策是国家宏观经济调控的重要工具，在鼓励和引导产业集群创新过程中有着独特的作用。因此，现在很多国家都主动利用税收政策来支持本国的产业集群发展，进而提升区域经济或国家经济的整体竞争力。

一般来说，产业集群都具有明显的的地方性特征，成为地方财政收入的重要来源，地方政府与产业集群具有相互促进、相互依赖的关系。因此，尽最大的可能用足中央给予的税收优惠政策来支持和促进地方产业集群的发展，尽最大的可能通过提供地方公共产品服务于地方产业集群的创新，这都是地方政府正常的理性行为表现。[1]在利用税收政策支持产业集群的发展过程中，我们需要考虑的是如何协调中央政府和地方政府之间的财税关系，如何在不损害中央政府财税利益的前提下，极大地利用地方可支配财力或政策手段以支持和培育地方产业集群发展与创新。

需要说明的是，税收政策虽然是影响产业集群发展的重要的外部因素，但税收优惠政策与产业集群的范围和强度之间并不存在直接的对应关系，而是通过一定的作用机制和传导机制影响产业集群的收益和成本，并最终影响到产业集群所带来的预期利润，从而成为激励产业集群发展的动力。另一方面，产业集群的发展是一个长期的积累过程，涉及的因素非常多，不同因素之间的关系较为复杂。由此必须充分认识到，税收政策效应也是一个长期的积累过程，政策效应不可能在短时间内即充分显现，而且发展过程也不是单一税收政策发挥作用的过程，还需要与其他政策的有效配合。

二、税收政策支持产业集群的路径选择

在公共政策选择理论中，税收政策的设计很大程度上受到政治绩效的约束。在政治绩效评价模式中，社会公众评价政府财政支出项目的可行性，就是基于财政支出项目所带来的净福利的变化，即从政府财政支出项目中所获得的额外收益及与此有关的额外损失之间的差额。因此，政府税收政策的重新设计与调整，如针对产业集群进行税收政策设计与调整，将影响到社会公众的净损益模式，同时也改变着社会公众对每一项公共产品或公共服务支出水平的偏好。但是，政府的财税政策实际上很少是受公众掌控的，即使是类似于人大的权力机构也只能决定大额财政支出项目的总水平，更为具体的财政支出项目水平的决定权只能授权政府相应的职能机构办理。因为具体财政支出项目水平的确定，不仅要求收集并掌握详尽备选方案的信息，而且还需要具有深厚的专业理论水平，才能做出正确的判断与决策。另一方面，无论是社会公众还是权力机构，不但没有足够的能力做出这样的决策，甚至连准确判断自己所做出的决策是否可行的能力也不具备。在市场经济条件下，将政府官员的现实报酬与其政治绩效评价相结合的所有举措目前似乎都还不是很有效。

如何准确界定税收政策因素与政府财政支出行为的内在联系？在此我们借鉴Niskanen(1971)提出的观点：假定政府预算是政府行政部门与权力机构之间通过多轮谈判确立的，同时假定决定政府预算的关键因素是政府部门可以动用的税收收入总量，他指出在既定比例约束下政府预算总量的增长会导致每个行政部门预算同比例相应增长。因此，按照Niskanen的设想，在构建财政支出总量的基本模型中，决策者的政策偏好、各集团的利益诉求、财政激励政策等因素都发挥了非常重要的作用。[2]

由于税收制度或税收政策是由国家权力机关审议通过，因此，政府就只能通过政策的制定达到调整产业结构的目的，即通过改变税基影响政府预算总量和财政支出项目的比例(见图1)。

图1 税收政策支持产业集群的路径选择

利用税收政策来激励产业集群群内企业和政府职能部门进行更多有效的投资，前提条件是受益于投资基础设施的社会经济活动应该相应扩大，因此所增加的税收将会成为激励地方政府的最有效手段。另一方面，地方政府预算与新增基础设施投资所增加的收益关联度越高，相应的激励效果越明显。

首先，如果现实税基选择较窄，既定税收政策影响产业集群的激励作用更强；假定某些产业的商品税税率高于其他产业的商品税税率，政府就有足够的动力去激励资源从税率较低的产业向税率较高的行业转移。当政府更加偏好高税率产业时，它就会通过贸易限制、提高门槛等措施来保护这些税率较高纳税较多的产业，甚至可以用行政文件形式阻碍或抑制行业内竞争活动。这就使得公共部门的经济行为与私人部门的经济行为在相反的方向上相互作用，最终造成高税率产业发展膨胀，而其他产业发展萎缩。因此，考虑公共部门经济活动效应后，较窄的税基政策选择可能导致有限社会资源配置的低效甚至无效。

其次，如果现实税基选择较窄，对产生经济负外部效应的生产行为征税，也能够激励产业集群的良性发展。假定环境税是一种惩罚经济负外部效应的有效工具，由于环境税的征收能够在一定的程度上弥补由于其他税种税率下降而导致的税收总额减少的问题，因此环境税应该能够主导政府政策的制定。但这种判断是建立在政府行为合理化的假设基础之上。需要说明的是，对产生负外部效应的生产行为的征税也很容易导致地方政府采取不恰当的财政激励措施，如转而支持甚至鼓励这类产生负外部效应生产活动的发生。如果这种不恰当的财政激励措施占到足够的比重，则政府的政策行为将反过来影响到环境税的征收与管理。

再次，当劳动力、资本和管理等要素可以在区域间自由流动时，非中性的税收政策将会提高对创新型产业集群培育的激励效应。如地方政府公共支出的选择提高某辖区居民福利时，那么该辖区就会变得具有宜居吸引力。如果短期内该辖区住宅供应量既定，其资产价值将会由于居民获得效用的提高而获得一定幅度的提升。于是，财产税税类就成为一个有效的政策激励工具。如果该辖区房地产能够迅速发展，居民数量将会增长，与劳动收入、财产价值等相关联的税收收入就会增加，这就能更大程度地激励地方政府提供更多的此类公共支出。

由以上分析可以看出，税收政策、政府行为和产业集群升级之间确实存在着内在的逻辑变动关系。从支持产业集群发展过程中所面临的问题入手,是改进地方政府决策行为创新,进而采取税收政策支持产业集群的着眼点。

三、税收政策支持产业集群的实现机制

迄今为止，学者们做了大量的有关税收扭曲效率的研究，特别是关于税收如何影响劳动力供给、储蓄与投资行为、企业融资方式等。其核心问题都会归结到成本效率上来，但却常常忽视税收政策支持产业集群实现机制的分析。虽然产业集群是在市场经济条件下形成的，但是产业集群的发展，离不开政府的推动，政府卓有成效的产业政策是推动产业集群做大做强的重要因素。正因为这样，就可以提出这样的问题，产业集群的发展必须得到公共政策的支持。

(一)产业集群发展对地方财政收入增长的贡献

产业集群对地方区域经济发展的贡献，除了提高就业率、扩大地方品牌效应外，突出表现在通过激励地方经济的增长能够实现地方财政收入的增长。总之，能够协调处理好产业集群发展与地方政府政策行为关系的区域，产业集群的创新发展不但促进财政收入的稳步增长，而且还促进地方财政收入结构的逐步合理化。

(二)产业集群发展对地方政府决策行为的独特作用

自从1994年分税制的财政体制确立之后，地方政府财政收入的增加受制于多种因素，这就使得通过制定政策激励产业集群的发展增加财政收入成为政府决策的立足点。多项调查研究表明，地方政府的理性决策行为，应该在下面两个方面进行平衡：一是就财政收入而言，表现在上缴中央税收与藏富于地方区域之间的平衡；二是就选择发展战略而言，表现在发展能够直接创造税收收入的乡镇企业与发展能够提供长远利益的民营经济或外向型经济之间的平衡。而产业集群的发展能够在处理这种平衡关系方面发挥独特的作用。

(三)通过税收政策提供公共产品促进产业集群发展

多项调研数据表明，税收政策作用于产业集群发展的过程，通常都是与地方公共产品的提供密不可分。在推动产业集群发展方面，各地方政府都力图加快自身转型，努力从管理型政府转变为服务型政府，以便于更好地发挥为产业集群发展提供更为充分的公共产品及公共服务的作用上来。[3]各地方政府所提供的公共产品和公共服务主要包括公共基础设施建设、投资环境的改善、产业政策的协调、产业载体的健全、配套的城镇化建设、良好的全民教育以及高新技术支持等。这其中与税收支持产业集群关系更为密切的地方政府行为选择有两个方面。

一方面，地方政府如何主动创造合理的产业集群发展环境，尤其是在承接产业转移的过程中，尽可能使产业集群的“嵌入性”①特征得以充分体现。地方政府利用税收优惠政策等手段，促进有利于产业集群嵌入、生长的环境生成(即地方公共产品及服务)，如定期或不定期举办各类产品展销会或信息交流会、鼓励建立各种行业协会、为中小企业产业集群融资搭建服务平台等，努力营造有利于集群内外企业良性竞争与协作的氛围。

另一方面，地方政府如何有效提供有利于产业集群可持续发展的公共信息。近年来，许多地方政府力图通过提供多种信息来缓解信息不对称给产业集群发展带来的破坏。就是说，地方政府在预警过度竞争和市场失灵将带来的社会经济运行低效率状态上要积极作为，尽可能为集群企业提供较为充分的、基本对称的各种信息。这既是服务型政府正确履行职能的基本要求，也是促进产业集群可持续发展的前提条件。

总之，无论从产业集群发展理论还是从产业集群创新实践上看，产业集群的发展归根到底都是为了促进国民经济的发展，最终都会引起财政收入的增长。从根本上说，要想形成“税收政策支持——产业集群发展——地方财政增收——公共产品增加——产业集群创新”发展的良性循环，[4]就必须在总结各国产业集群实践经验的基础上，将地方政府行政决策的重点转向主动利用税收政策促进地方产业集群的培育和创新升级上。

注释：

①所谓嵌入性，是指与该产业集群创新相伴生的、内在的某种特定关联性态，它可以是经济嵌入性、社会嵌入性，也可以是制度嵌入性，甚至是文化嵌入性。这些是产业集群迁徙转移、创新发展的重要环境条件。

[1]安徽省财政厅课题.财政扶持特色产业中小企业集群发展研究[J].经济研究参考，2011(65):42-45.

[2]李华罡.税制结构与政府政策的相关性研究[J].中国城市经济，2009(7):72-75.

[3]赵蓓.税收政策运用与产业集群发展[J].税务研究，2004(8):49-53.

[4]何燕子.财税政策支持外向型产业集群发展的对策[J].财政研究，2009(8):24-26.

(责任编辑汪继友)

AnalysisoftheMechanismofTaxationPolicySupporttoIndustrialCluster

CHENChang-long

(School of Business,AHUT,Maanshan 243002,Anhui,China)

It is found that there exists the internal and logical variation relationship among the taxation policy,governmental behavior and industrial cluster upgrading.The creative development of industrial cluster gives the promotion to the steady increase of fiscal revenue and the gradual rationalization of local fiscal revenue structure while the decision made by local governments and the adoption of taxation policy gives the support to industrial cluster. However,the direct corresponding relationship cannot be found between the preferential taxation policy and the scope and intensity of industrial cluster,and the taxation policy is only functional to the development process of industrial cluster,usually inseparable to the supply of local public goods and influential on the expected profits from industrial cluster and finally turning into the power to the industrial cluster development.

taxation policy;industrial cluster;mechanism analysis

2014-04-18

陈昌龙(1972-)，男，安徽马鞍山人，安徽工业大学商学院讲师。

812.42

：A

：1671-9247(2014)04-0009-03