从尤科斯一案看能源宪章

俄罗斯被位于荷兰海牙的常设仲裁法院裁为定向尤科斯石油公司恶意征税，违反《能源宪章条约》，涉及赔偿高达500亿美元。这给能源界带来一阵骚动，也引起了大家对能源宪章条约的关注和讨论。其实，国内一直很少关注这个针对保护国际能源投资而制订的多边条约，而尤科斯一案引起了大家的注意。两位笔者曾分别与能源宪章秘书长Urban Rusnák先生交流多边能源合作的观点，并到他们位于布鲁塞尔的总部交流，正好借尤科斯案例分析能源宪章条约对中国和欧亚能源地缘政治的影响。

注重能源投资保护的能源宪章

能源宪章是建立在《能源宪章条约》基础之上的一个重要的国际能源组织。冷战结束后，欧洲国家意识到弥合东西方经济分裂、加强能源合作的必要性，倡议在欧亚各国之间建立一个多边能源合作平台。1991年12月，欧洲各国及澳大利亚、美国、日本等41国代表在海牙签署《欧洲能源宪章》政治宣言。为给该宣言赋予法律效力，有关国家从1992年1月起，进行了两年多谈判，于1994年12月签署《能源宪章条约》。签署了《欧洲能源宪章》的美国和加拿大参与了谈判，但并未签署《能源宪章条约》。

1998年4月，条约在缔约国开始生效，其他国家也相继加入。目前能源宪章包括欧洲、中亚、高加索及日本、澳大利亚、蒙古等51个成员国，以及美国、中国等20多个观察员国。近年来，能源宪章在推动成员国消除能源投资与贸易障碍、加强多边能源合作等方面发挥了重要作用。

能源宪章的核心是以具有法律约束力的协定，保护多边能源投资、贸易和运输，建立一个真正开放的、非歧视性的能源市场。相对于其他国际能源组织，能源宪章有以下几个突出的特点：一是建立在国际条约基础之上，具有较强的法律约束力；二是涵盖范围广，成员国包括生产国、消费国及过境运输国，领域涵盖油气、煤炭和可再生能源在内的各种能源，涉及从能源开发到终端消费的整个能源价值链；三是侧重能源投资的保护，被称为能源领域的WTO。

《能源宪章条约》是国际能源领域具有法律约束力的多边条约，其合作框架包括投资保护、能源贸易和运输保护、能源效率及争端解决等几方面，对象是各国的能源生产者、消费者和运输者。《能源宪章条约》只是针对能源部门需求而制定的国际规则主体，旨在保护外国投资，保证能源产品交易中的非歧视原则以及可靠的跨境运输，并为国家间争议提供解决机制和方案，提升能源效率，对推动和促进能源领域的贸易、投资和运输活动具有重要意义。

能源宪章在能源领域建立了一个平衡的合作框架，让需要进口或出口能源的成员国在这多边框架里各取所需。例如能源出口国可以通过能源宪章吸引投资，从而保护自己的下游利益，而能源进口国也可以依赖《能源宪章条约》对境外能源投资的保护，加强能源供应安全。这最终可以促进能源生产效率的提高并减少其对环境的影响，从而使各方获益。

欧俄在能源宪章问题上的分歧

俄罗斯是全球最大的能源出口国之一，是欧洲国家非常重要的能源合作伙伴，也是能源宪章中重要而特殊的成员。俄罗斯是能源宪章的发起成员国，先后签署过1991年的《能源宪章》和1994年的《能源宪章条约》。但由于种种原因，该条约在俄罗斯国内一直未被国家杜马批准通过。尽管如此，俄罗斯依然是能源宪章的重要成员国，在该组织中十分活跃，并参与能源宪章组织的日常决策机构——能源宪章会议的活动。在能源宪章秘书处内，俄罗斯人长期以来一直担任副秘书长一职，其他方面的俄罗斯裔专家和雇员也占相当比重。另外，俄罗斯接受了《能源宪章条约》的临时申请。根据能源宪章条约45条第1款，“如果第44条中所指签字国的国内宪法、法律或规定与临时采用不一致，则此签字国同意暂时采纳本条约并等待条约正式生效。”

《能源宪章条约》是唯一包含俄罗斯和欧洲两方的治理框架，两者在能源领域都非常重要，影响着跨境能源交易、投资和运输等方面。全球能源治理很受国内能源政策影响，俄罗斯和欧洲的能源管理机制各不相同，双方对全球能源治理的看法和利益也不一样。俄罗斯与欧盟的分歧主要有以下几点：

一、俄罗斯的能源管理强调国家资本主义和资源民族主义观念，国家的主导地位非常重要，所以对财产权的定义一直很模糊，与欧洲国家有所差异，尤科斯案例就是最好的例子。俄罗斯和欧洲国家都会向营业者发放营业许可证，但区别是，在欧洲，除非证实持证人的经营活动超出许可范围，不然政府不能撤销其许可证，而俄罗斯政府却有权不经过法院判决撤销许可证。因此，俄罗斯能源公司和地区以及联邦权力部门的关系对其营运非常重要，在天然气领域，这一点尤为重要。例如俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）在能源领域占据主导地位，但也同时和俄罗斯外交政策联系紧密，不能单从经济角度去解释这家公司的一些行为。

二、欧盟认为俄罗斯应该认可《能源宪章条约》，并签署运输协议草案，这引起俄罗斯的不满。欧盟主要关心能源供应安全，并想通过能源管理制度提高下游市场竞争力来保障这一点。俄罗斯关心的却是能源需求安全，即控制上游资源和市场，于是更倾向于限制竞争、保证输送安全的管理结构。例如，俄罗斯会把一部分从哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦以及土库曼斯坦等中亚地区购买的天然气出口到欧洲，可是能源宪章强调跨国能源产品运输自由，在该管理框架下，中亚国家可以使用俄罗斯管道出口天然气到欧洲，这样俄罗斯就不能控制中亚和欧洲之间的天然气买卖，只能向中亚国家收取管道运输费用。对于俄罗斯政府来说，这是根本不能接受的。

三、能源宪章条约还要求Gazprom向周边消费国出售俄罗斯天然气，换言之其天然气销售将会被他国公司掌握，为公司带来巨大损失。例如俄罗斯要求乌克兰不能占用交托他们输送到欧洲的俄罗斯天然气，在纷争中也不能偏袒该国公司。由于这些差异，欧俄双方目前在天然气输送制度上还未达成一致意见，加上俄乌能源争端，欧盟与俄罗斯之间的天然气贸易问题转向政治化，达成国际天然气输送协议前景并不乐观。

俄罗斯陷入尤科斯案例困局？

俄罗斯并非对能源宪章完全没有兴趣。实际上，在能源问题上，俄罗斯对欧洲市场的依赖远大于欧洲对俄罗斯的依赖。欧盟一直是俄罗斯天然气利润最高的市场，对石油需求也很高，当他们开始进口LNG（液态天然气）时，Gazprom（俄罗斯天然气工业股份公司）意识到欧盟能源市场结构上的变化，因此俄罗斯希望通过能源宪章条约提供的平台参与欧盟监管政策制定。

俄罗斯采取的策略是，不认可也不完全退出《能源宪章条约》，以模糊的定位争取最大利益，并在全球能源治理中发挥更重要的作用。2009年，普京颁布政令称拒绝签署能源宪章条约，并停止对该条约的临时申请，但一直没有退出能源宪章，态度强硬但暧昧。2010年，普京提出一个加强能源安全的草案，建议建立早期预警机制，不过草案的投资保护度没有能源宪章条约的高，反映出俄罗斯认为欧洲对于投资保护的看法与其长期利益并不一致。

俄罗斯认为拒绝签署能源宪章条约对自己比较有利，不完全退出以保留影响力也是聪明的做法，可是俄罗斯没有考虑退出条约后仍需承担的义务。根据该条约45条第3款，俄罗斯可以简单的通过书面声明来退出条约，但俄罗斯之前所同意的义务，在其退出后20年内仍然有效。2009年的临时仲裁也判定俄罗斯尽管从来没有完全批准该条约，但这些条款对其仍具有法律约束力。常设仲裁法院认为，俄罗斯向尤科斯石油公司征税是出于政治动机，为了把政敌霍多尔科夫斯基拉下台，这违反了能源宪章条约第13条——“除非是为了公共利益、公平措施、并根据正当法律程序而且有合理赔偿，缔约方不得国有化、或通过等同国有化或征税的措施获取投资者在缔约方任何领域的投资”。

其实，俄罗斯政府已经决定退出条约，当局并不会太在乎条约的规范，也不接受尤科斯一案的判决，因此会上诉或是作出反击。伦敦政治经济学院副教授Jan Kleinheisterkamp表示，俄罗斯如果不能成功通过法律途径推翻判决，又不支付500亿美元赔偿，索赔人的律师可以通过联合153个国家的法庭，尤其是司法独立国家的法庭，签署全球仲裁协定，去追讨俄罗斯海外资产。不过，牛津大学法学教授AntoniosTzanakopoulos认为，这将是一个费时、复杂和繁琐的过程，而且成功率很低，加上只可追讨纯商业资产，中央银行储备、外交和军事财产等国家资产均享受国家豁免权，并不会对俄罗斯产生很大影响。

欧亚能源纷争对中国的启示

宏观来说，俄罗斯现在经济发展停滞不前，急需外来投资，尤科斯一案如果处理不当，必将影响投资者信心，加上欧美制裁，俄罗斯和国际社会的关系将更加紧张。不过，牛津大学能源研究所高级研究员白根旭博士（Paik Koon-wook）认为，这将令俄罗斯更加靠拢亚洲，并加快俄罗斯与中国之间就阿尔泰天然气管道的合作，这样，俄罗斯就可以通过进入亚洲市场从而影响价格来应对西方LNG开发商，届时西方开发商在澳大利亚和加拿大等地的LNG项目均会受到影响，这有利于解决LNG“亚洲溢价”问题。在当前“俄罗斯VS欧美”的局势下，中国会从俄罗斯转向亚洲、中俄天然气管道合作、LNG价格受影响等情况中获益，成为低调的赢家。

尤科斯案也应该引起我们对传统能源思维的反思，调整凡涉能源必谈能源安全的思维定势。相对于能源安全和能源政治博弈，我们的关注重点应该更接地气，更多地转向通过多边国际制度和国际法来保护我们的海外能源利益。近年来，中国海外能源投资大幅度增加，而能源宪章突出强调的是对能源投资的保护。中国与中亚、俄罗斯等能源贸易显著增加，相关贸易争端及跨境运输问题也日趋突出。随着中国“一带一路”建设的推进，中国与周边国家的能源联系将日益密切，需要保障的海外能源利益增多。这些国家中，俄罗斯、中亚各国等多已成为能源宪章的成员国，有的已成为观察员国或有意加入该组织，深化与该组织的合作乃至加入，将大大利于中国相关能源利益的保障。

随着海外能源利益的增多，中国能源合作将不可避免的从双边走向多边。尤科斯一案的困局也许会增加部分人对我们可能面临国际法律约束的担心，从而能降低参与多边能源合作的意愿。但从长远和总体看，深化与能源宪章等国际能源组织的关系，加强多边能源合作，对中国弊大于利。