人情与制度：基层干部如何做好平衡

主持人：《时事报告》主编　闵勤勤

人情制度

人情与制度：基层干部如何做好平衡

主持人：《时事报告》主编闵勤勤

主持人：形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，会满足官员的面子，而反“四风”会让很多官员感觉是在用制度遏制人情，多少有点没面子。第二批党的群众路线教育实践活动正在基层如火如荼地开展，把反“四风”落到实处，确实不易。习近平总书记在调研指导兰考县党的群众路线教育实践活动时提出，要正确认识和处理人际关系，做到既有人情味又按原则办。中国作为一个“超级人情社会”，这个问题很难做好平衡。新形势下，基层干部应该如何在人情与制度之间做好平衡？

我眼中的人情与制度

戴焰军中央党校

党建教研部副主任、教授

人情是人类社会中存在的普遍现象，但因为各个国家、民族历史文化传统不同，其人情在现实中的具体表现以及对人际交往所产生的影响是不完全一样的。中国是一个具有几千年农耕文化的国度，传统农业社会条件下人们世世代代以村落相聚，以家庭和家族为单位生存，所以人情在中国文化中表现尤为突出。人情本身不是坏事，我们经常评价一个人有人情味，这实际上是褒奖。但是，如果人情代替了法理，代替了规矩，排斥了社会的公平公正，那这个社会就很难健康发展，就要出问题。所以，铁面无私、不徇私情的行为，历来受到人们赞扬，而徇私枉法、任人唯亲等行为，历来为人们所唾弃。于是，怎样处理好人情和法理的关系、人情和制度的关系，也就成为人们，特别是掌握各种公共权力的官员必须过好的一关，我们称其为人情关。

现实中，许多干部出问题就出在这个方面。一是有些干部本身就把人情放在法理之上，脑子中只有人情，没有法理，办事因人而异，只要是自家人，老同学、老乡、老朋友等关系，就可以放弃原则，徇私枉法。二是有些干部具有一定的制度意识，但碍于人情，不愿意或不敢得罪人，最终放弃了原则，破坏了规矩，违反了制度。三是有些干部严格按原则办事，不徇私情，维护和执行了相关制度，却被人认为是不通情理，六亲不认，成为社会关系中的孤立者。四是有些干部既能维护原则，又能通过耐心细致的工作来说服那些试图让他违反原则为己办事的人，这当然是最理想的结果，但也是最难实现的结果。

要从根本上解决问题，最终只能靠制度。制度可以使徇私枉法的人没有办法达到自己的目的，为不愿意徇私枉法的人提供自我保护，帮助那些在人情和原则两者之间难作取舍的人消除犹豫的空间。制度不健全，不能为干部拒绝各种人情提供保护，那就等于把干部推到最前面去承担很多本不应该承担的压力。

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人情大致有三重含义：第一重是人之常情的简称，是人和人交往中形成的感情，包括亲情、友情、乡情，可引申为人际关系；第二重是情面、面子；第三重指恩惠。当然，制度不是万能的。即使制度很健全，也可能仍然有人冒着受惩罚的风险去徇私情、谋私利。但在制度很健全的情况下，一来这种行为不太容易得逞，二来即使一时得逞也很容易被发现，最终受到应有的惩处。

制度的健全和完善要有一个过程，在制度还不够健全和完善的情况下，对干部来讲，自觉平衡好人情和原则的关系，是非常必要的。这就要求干部一要有明确的是非观念和规则意识，分清楚什么是对、什么是错，什么是大、什么是小，什么是公、什么是私。二要有坚定的理想信念，坚守法规和道德底线，不为各种私情所动摇。三要有正确的工作方法，掌握好人情和原则的分寸，并把这样一个道理讲清楚——共产党人不是不食人间烟火，不是不讲人情，只是不能因私情而枉公法。

人情与制度，怎么看与怎么办

龚 云中国社会科学院

马克思主义研究院研究员

当前，特别是在基层，人情与制度的矛盾，集中反映了一种中国式的困境，电影《秋菊打官司》就鲜明地反映了这一点。为什么秋菊最后要撤诉呢？赢了官司，输了人情，最后在村子里就待不下去了，就无法面对父老乡亲和熟人了。秋菊打官司是为了“要个说法”，她并不想撕破脸皮、伤了感情。这就是中国的传统文化，大家时时讲关系，处处讲人情，尤其在基层感觉更明显，基层干部的精力大量放在应酬上，放在人际交往上。交际、应酬成为工作的主业，做事反而没有时间了。

为什么会这样？一方面，中国说到底还处在传统农业社会向现代工业社会、信息社会大转型的过程中，处于一种新型文明形态的再造中。农业文明中的很多观念、行为早已成为我们价值观和思维的一部分，一下子脱胎换骨太难了。我是在农村长大的，现在我给父母的钱很多是用来送人情了。在某种程度上，现在农村里的人情变成了利益获取和交换的手段。情字和利益搅在了一块儿，人情成为谋利的手段，包括我们常说的“杀熟”。而城市里基本上是陌生人社会，所以人情相对简单一点。

另一方面，我们制定出台了不少制度，但不少制度成了摆设。因为这些制度脱离实际，没有考虑到人的基本需要，不近人情。这种制度让人无法遵守，所以到了基层，人们就得变通，靠人情办事大有市场，这样制度就成了“稻草人”。比如说，有很多事情基层干部想做，但是怕承担责任，一旦出了事儿就是一票否决，在这种情况下就会发生“上有政策下有对策”的事情。

人情与制度的矛盾，从上到下都存在这个问题，要做好两者的平衡，不能把两者割裂开，要从以下几方面继续努力。

其一，区分好人情与制度的适用范围。两者分别处理两个领域：人情适用于私人领域，包括个人的人际交往和人际关系；制度适用于公共领域，是对公共关系、公共事务的规定。处理两者的关系本质上要求做到公私分明，区分私人关系与公共关系。同时制度的制定要合情合理，要保证制度的严肃性、权威性、公正性。一个制度如果变来变去，不能做到一视同仁，制度就会不稳定，就缺乏公信力。如果遵循制度付出的成本比讲人情付出的成本更大，制度基本上就会成为摆设，大家还是会去找人情。

其二，制度要做到以人为本。一是制度的本质要公正，反映公共意志，维护公共利益，制度面前人人平等。全国性的制度要做到对全国人民平等对待，要体现最大多数人的意志和利益。这样的制度才是对绝大多数人“有情”。二是制度的执行要公开。只要不涉及国家安全机密的事情，应该让大家更多地知道，知道了才能遵循。而在有些农村出现了这样的情况：对政策的掌握变成一个特权，干部不传达，百姓搞不清楚。三是制度执行要严明。不要让制度“打水漂儿”，尤其在基层。当前，从上到下都要树立制度至上、法律至上的观念，要让全国人民逐步认识到办事还是制度靠得住，不能靠人情。

其三，上级要多关怀基层的干部。习近平总书记一直强调要保持共产党人本色，共产党员要有担当。基层干部很辛苦，常常是“白加黑”地工作，特别是基层人际关系复杂，事情繁多，他们往往为了工作牺牲了很多，包括正当的人情。在这种情况下，除了严格要求外，也需要关心他们，毕竟他们也生活在现实中。共产党是最有人情味的，对自己的干部，也要讲究一些人情，给一些必要的关怀。

其四，要掌握人情与制度之间的平衡点，学会“弹钢琴”。

在基层，过度注重人情，制度就成了空气；完全靠制度，有时就会显得没有人情味。关键要掌握分寸，要学会平衡。在不违背制度、原则的情况下，注重人情也是人之常情。所以，毛泽东主席讲，政治是一种艺术。这个平衡点如何掌握？要靠实践的经验，靠对民情的把握，关键还是要讲公心，做事要公道。想百姓之所想，急百姓之所急，这样才能做好工作。

走出人情与制度困境要克服六大瓶颈

公方彬国防大学军队政治工作教研室副主任、教授

中国共产党要提升执政能力，摆脱人情与制度的困境，不转变作风是没有出路的。在这一点上，人情与制度的困境折射出的是转作风和反腐败的必要性。人情与制度的矛盾体现出传统农业社会和现代工业社会最大的差异，即农业社会是靠人情运转，工业社会是靠规则来运行。如何走出这种困境，有几大瓶颈必须突破。

第一，不增强政治信仰，转作风和反腐败就缺少精神支撑和道义感召。我们讲的信仰跟西方的不一样，西方是宗教信仰，我们是政治信仰。如美国总统大选候选人都不谈政治，主要谈民生问题和国际关系，而中国共产党的重要会议几乎没有一个不讲政治的，旗帜、道路、理论、制度，每次必讲。政治信仰对保持政党的强大很重要，但必须承认，我们今天信仰出了“危机”，原因有三。一是信仰产生的路径、条件和环境发生了变化。革命时期党为人民谋利益有牺牲，有牺牲就有神圣，有神圣就强化信仰，现在没有牺牲了，信仰怎么强化？二是利益关系发生变化了。革命时期党组织内的成员没有个人利益，这是信仰和客观环境决定的。执政以后党的成员有了个人利益，和老百姓如果发生了矛盾，这个利益能不能切割开？三是理论问题。革命时期是社会主义消灭资本主义，最终实现共产主义，执政以后我们的理念在逐渐变化，提出了命运共同体的概念，讲跳出冷战思维零和博弈，中国梦和美国梦是相通的。过去说消灭资本主义，现在成为命运共同体了，革命道路走不通了，新的道路在哪里？所以说，信仰共产主义，不解决路径问题，再美好也不行，不怕遥远，就怕解释不清楚。

第二，不从制度角度固化转作风的成果，反腐败就有一个无法逾越的鸿沟。人情说到底就是满足对方，我的欲望与你的欲望兑换，真正的潜规则都是物化的东西存在。真正认识到这一点，有一些制度才能建立起来。约束权力不是因为党滥用权力，而是党的某些成员滥用权力，因此，人与制度、人与党要分开，才能使制度的作用凸显出来，只有感受到制度的存在，从人情转向制度才会有根本动力。

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在中国，尤其是在基层，人情在工作中发挥着很重要的作用。无论制度如何完善，都有顾及不到的地方，这个时候就离不开人情的调节。讲人情不是无原则地徇私情，而是在制度和法律的范围内，考虑到各个方面的因素，对社会上的困难群体进行适当的照顾，让违反法律的人得到应有的惩罚，进而提高党和政府在人民心目中的地位。

——一位地方县级领导干部的工作感言

第三，不改善官员的价值观，转作风、反腐败就只能借助外部压力而非内在支撑。现在社会上的“官本位”思想十分严重，人们评价一个官员往往不是看他讲不讲道德，而是看他升官了没有。这个评价标准相当要命，是让中国官员痛苦的渊源，没人跳得出来。北京市曾经作过调查，60%以上的人想当官，并且想当市长以上的官。所以，价值观必须解决人为什么活着，怎样活着，什么是价值，如何实现价值，什么是幸福，怎样活得幸福。习近平总书记说，要学习雷锋的幸福感，其实是解决精神和物质的平衡问题。党员领导和基层党员是一样的，如果不能平衡好精神和物质的需求，使他发自内心地产生认同，永远也解决不了人情里面丑陋的东西。

第四，不改变利益关系，转作风、反腐败就不能进入良性循环。邓小平同志曾说过，只讲奉献精神，不讲物质利益，是唯心主义，对少数人可以，对多数人不行，短期可以，长期不行。中国优秀大学生里面想当官的占大多数，因为政府手里掌握着强大的资源，存在巨大的权力寻租空间，充满着诱惑。所以，利益关系不改变，就意味着大家仍然无法跳出利益诱惑并追逐利益，只要追逐利益必然蔑视制度，就会推倒规则，强调人情关系，就很难发挥制度的约束效力。

第五，不建设官场新规则和新规范，转作风与反腐败就可能与廉政、勤政成为此消彼长的关系。在过去，树立模范干部是我们经常使用的方法。习近平总书记在兰考就强调了焦裕禄精神，这个必须坚持。与此同时，进入今天这个多元社会，还必须建立新的规则规范，对公众的要求与对官员的标准是不同的，比如老百姓出钱帮助穷人是没问题的，大家会认为他道德很高尚。官员掌握着公共权力和资源，随便滥用公共权力，即使帮助穷人也不行。所以，我们要把过去有效的方法传承下来，但一定要注入新的元素，这样才能解决人情向制度的顺利转型。

第六，不提升大众的人文品质和理性，转作风和反腐败就很难做到零容忍，留有余地风气必然又重起。由于中国民众没有经历过西方的启蒙运动，民众缺少理性、妥协和契约精神。如果民众理性，且善于妥协以换取社会的进步，以契约实现显规则抵制潜规则，中国的反腐进程会大大加快。民众最大的理性是价值观的改变，更普遍的更高尚的价值观念确立起来后，对官员贪腐必然会产生强大的抑制力；同时，大众不再成为行贿的主体，不再容忍贪腐，也就不会创造贪腐产生的土壤。

问题很多，但我们有理由重拾信心，这个信心是由新一届中央领导集体迎难而上、对症下药，并已经产生成效而来。

为防止“骗保、漏保、搭车保、人情保”等问题，民政部正在全国试点建立申请低保家庭经济状况核对机制，预计2014年年底前这项机制将覆盖全国70%的市县区，到2015年年底在全国全面建立。

其一，把理想信念建设上升到一个新的高度来抓。全党开展群众路线教育实践活动以来，一再强调信仰、信念的重要性，只要给予足够的重视并坚持下去，信仰问题一定能得到解决。

其二，把抓党风建设与培育社会主义核心价值观结合起来。党风决定政风，政风影响着民风。有什么样的风气就会形成什么样的社会环境，进而塑造出秉持什么价值观的人。中央八项规定开启新风尚，此后一系列针对“四风”而来的制度和作风建设，越来越发挥出重要作用。

其三，严厉惩治腐败分子，让民众看到希望。党的十八大以来，我们坚持“老虎”“苍蝇”一起打，官员贪腐的嚣张气焰大大收敛，人们越来越相信中央的反腐决心，有信心就会凝聚起力量，就会扭转腐败风气。

问答环节

主持人：制度到底能不能把人情管住？

公方彬：我从来都是乐观主义者。乐观主义源于两方面：一是新一届中央领导集体执政后强调作风建设要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，态度坚定，措施得当。二是老百姓大力支持，这是内生动力。丑陋到了一定程度就会出现转折，道德摧毁到一定阶段就必然有拐点，这是我对这个问题的辩证看法。同时，一定要确立一个理念，人情和制度完全可以良性循环。好的制度是保护人性和人情的，可以更好地回归人性、人情本身。法有法的精神，法不是冷冰冰的，是在人的需求基础上建立的，所以我们一定要避免在建立制度的同时把人情的东西全部抹杀。

龚云：对于反“四风”带来的不适应，公务员的抱怨是暂时的，一时他们还不习惯，时间长了就习惯了，因为制度慢慢生成了、落地了。现在公共事务和官员私人事务掺在一起了，造成了人情对公共事务的冲击，私事和公事将来一定要分开。现在，这个社会就是在分化、在分层，大的层面叫社会公德，然后是职业道德、家庭美德、个人品德，西方发达国家也是如此，你要不讲职业诚信，将来就让你从这个圈子里面出去。

主持人：有的地方政治生态非常庸俗，不入伙、不下水、不进圈，就很难在重要岗位立足。指望靠干部的个人智慧化解这样的困局非治本之策，如何根治？

龚云：个别地方的这种政治生态是不正常的，也是中央正在改变的。坚持原则，虽然一时会吃苦，但终究会得到群众认可，也会得到上级支持。解决这种困局，不能指望个人的“政治智慧”，要靠行政体制改革、党的建设制度改革来解决。

公方彬：党风政风的改善更主要的是自上而下，上有所好，下必甚焉。要想让基层干部轻装上阵，两项工作很重要，一个是制度设计，即以科学的评价机制引导人们的价值观和行为方式，另一个是中央带好头，两者缺一不可。

主持人：如何减轻基层党政干部的负担，让他们把精力投入当地经济社会发展中去？

戴焰军：许多干部每天把大量时间花费在应付各种人情关系上，一是中国本身是人情社会，特别是你当了领导，人家来找你，你不应酬，别人会说你摆架子；二是很多事情你不通过人情办不了，包括一些公事，有些干部为了项目审批、资金争取喝酒喝坏了胃，也是出于无奈；三是干部个人的升迁，人际关系有时起很大作用，特别是和上级有关领导的关系。所以，在这方面采取简单批评的方式，有些干部会觉得很委屈。从根本上解决，要通过制度改革与完善，创造一个更好的外部环境。如中央出台八项规定后，干部的吃喝应酬就少多了，因为有了制度规定，热衷吃喝的干部不敢想了，不愿意吃喝的干部有了充足的理由推掉很多不必要的应酬，社会风气也因此有了明显的好转。如果我们的政绩考核机制、各种审批检查制度也能够逐步改进和健全，基层干部就可以省去更多的人情应酬。

主持人：基层干部与群众的关系，算不算是“人情”的一方面？怎么处理好与基层群众之间的关系？

公方彬：是人情的范畴，并且是必要的。干部手中的权力来自人民群众，向其负责，“讨好”群众是应有之义，但要处理好这种关系，需要我们的干部加入现代政治文明的元素。正确处理和优化与群众的关系，根本动力来自对权力的正确理解，认识到自己是代行人民群众赋予之权，同时加强修养，在服务社会中获得价值实现和精神愉悦。

龚云：与基层群众的关系，属于公共交往，公共关系是公开的，属于“公情”。只要把群众当作亲人，出于公心，在感情上接近群众，全心全意为人民服务，为群众谋利益，自然就会与群众打成一片。

戴焰军：对干部个人来讲，也需要克服自身存在的忙于各种应酬的做法，转变作风，把心思更多地用在学习、工作中。不能总给自己找借口。其实很多应酬，说到底，还是背后有私心作怪，把个人得失看得比群众利益更重。甚至有个别干部热衷于吃吃喝喝、吹吹拍拍，那就更是个人作风问题。

主持人：人情和制度在国外是如何得以平衡的？

公方彬：中国的人情与西方的人情存在差异。奠基于农业文明基础上的人情，注入了过多的人身依附与血缘宗族成分；而较早由农业文明转型为工业文明的西方社会，更突出的是规则与契约，是公权与私权之间的清晰界限。改善中国的人际关系，不再为人情所累，除了制度，必须从价值观进而是文化入手。

龚云：国外尤其是欧美发达国家，社会已经定型，公私分明，私人感情与公共制度、法律已经明显分开，人情主要在私人交往，制度处理公共事务，人情不能干扰公共事务，靠制度做到一视同仁。

本栏责编：张亮

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