生态文明建设与城市绿色转型——中国生态文明论坛成都年会市长论坛主题对话（节选）

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生态文明建设与城市绿色转型
——中国生态文明论坛成都年会市长论坛主题对话（节选）

编前语

过去30多年来，以土地扩张为导向的粗放型城市化，导致了中国经济社会发展与资源环境消耗之间的尖锐矛盾。这种城市发展的模式亟待转型，以提高资源生产率和生态发展绩效为特征的“城市绿色转型”，是中国实现可持续城市化的关键。但是，“城市绿色转型”的具体路径是什么？禀赋各异的不同城市面临着不同的困惑。11月1日，由中国生态文明研究与促进会在成都温江举行的中国生态文明论坛成都年会上，作为8个分论坛“重头戏”之一的“市长论坛”，主办方通过精心组织，特邀请了中国生态文明研究与促进会的领导，环保部生态司司长，南京、杭州、宁波、珠海、成都五座城市的副市长以及清华大学环境学院、国务院发展研究中心、环保部环境与经济政策研究中心、四川大学经济学院、西南交通大学公共管理学院的专家学者齐聚一堂，深入探讨“生态文明建设与城市绿色转型”这一论坛主题，共同交流现代城市绿色发展的理念与实践。这些真知灼见，让人颇受启迪。本刊特摘取其中最精华部分，与读者分享。

对话嘉宾

主 持 人：于友民 中国生态文明研究与促进会副会长

陈晓楠 凤凰卫视主持人

城市代表：刘守成 成都市政府副市长

陆 冰 南京市政府副市长

张 耕 杭州市政府副市长

万亚伟 宁波市政府副市长

潘 明 珠海市政府副市长

特邀嘉宾：庄国泰 环境保护部自然生态保护司司长

任 勇 中国环境与发展国际合作委员会助理秘书长兼首席顾问专家支持组组长

贺克斌 清华大学环境学院院长

苏 杨 国务院发展研究中心研究员

夏 光 环保部环境与经济政策研究中心主任

邓 玲 四川大学经济学院教授

戴 宾 西南交通大学公共管理学院教授

中国生态文明论坛成都年会市长论坛主题对话

A. 城市绿色转型如何依法而行？

刘守成：拿成都市来说，新《环境保护法》实施以后，对企业和管理者有很明确的责任要求。它倒逼管理者和企业必须去适应这个法律。成都市从经济社会发展的实际出发，也在不断完善相应的体制机制，出台了大气治理、水环境治理相关的条例，包括对企业监管的法律法规也在不断完善。今年以来，成都市结合新《环境保护法》精神，对全市乡镇（街道）环境保护机构改革进行了积极探索，市政府出台《关于进一步加强基层生态环境保护工作的意见》加强指导，市环保局制定《设立乡镇（街道）环境保护机构工作实施方案》细化落实，明确了在“不增设机构、不增加编制”的原则下，将环境保护有关职责落实到全市317个乡镇（街道）。让基层政府的环保主体责任得到落实，实行网格监管，如果有谁违反规定，就让他付出相应代价，我相信这对成都市的生态文明建设会有一个较好的促进作用。

陆冰：今年7月份南京刚刚通过了国家生态市的考核，我们创建国家生态市用了十年时间，我们也进行了反思，总结起来，一是法规是前提；二是规划要先行；南京2006年就制定了生态市建设的规划纲要，构建了一个绿色规划的体系；三是要有政策，比如对污染企业搬迁、治水治气一定要有针对性的措施来做好相关的工作；四是投入要有保障；最后是考核要来硬的，南京在现代化考核体系当中，生态文明建设的刚性指标占了22%，而且是作为领导干部必须要通过的目标，从今年起，南京将取消街道GDP考核和招商引资任务，但是生态文明的指标一定要坚持！

成都市九寨沟五彩池

南京秦淮河

张耕：当前杭州生态文明建设最重要的一个载体和抓手就是“五水共治”。“五水共治”不仅仅是杭州，也是整个浙江在推进生态文明建设的一个重要的工作。在“五水共治”的工作要求下，浙江省委省政府推出了一个非常重要的举措，就是建立河长制，按各级河长分工负责、分级管理的原则，建立了市、县、镇、村4级河长体系。杭州市由市委书记担任总河长，市长、市人大常委会主任和市政协主席等主要领导为副总河长；市四套班子32位领导分别担任22条河道的正副河长，我自己也担任了整个杭州境内最长的一条河流钱塘江的河长。就是通过这样的一种责任制来加强对水污染的一个综合的治理。水的污染问题，问题暴露在水里，但根源都在岸上。因此，杭州就是逐步地通过一种机制的创新解决过去九龙治水，集中力量统一协调统一规划来共同推进水生态的改善和提升。

万亚伟：我们响应环保部的要求，在环境污染排放的管控方面，应该说综合运用法律的、经济的、行政的和技术的手段，初步形成了一个制度框架。也就是说把四项污染物排放总量前85位的企业全部核定了排放总量，对其中大概70%的企业征收了排污权的有偿使用费。另外，还有新建项目全部通过市场来取得排污许可权，已经审核和发放的排污许可证覆盖了60%多的企业。同时，我们通过技术手段，对这些排污企业采取刷卡排污的系统建设，现在也已经覆盖了大概30%的——前878家企业当中的30%的企业。这些制度的实施对于主要企业主要污染物的排放管控，发挥了比较大的作用。下一步，我们要继续花大力气推进这些制度的全面覆盖和进一步的完善。生态文明建设和环境保护的其他方面，我们都应该以改革为动力，进行系统化的制度设计和体制机制建设，这样逐步就会走上良性运转的轨道。

潘明：我们首先是将珠海这些年在生态环境保护方面的经验固化成法律，通过了一部《珠海经济特区生态文明促进条例》，同时我们与北大环境科学工程学院成立了全国第一个地级市的生态文明珠海研究院，开展生态文明制度研究，即机制、体制和法制的研究；同时，我们在去年成立了珠海市环境宜居委员会，由三三制组成，既1/3是社会公众人士，1/3是专业技术人员，还有1/3是公务人员。委员会的主任委员就是我们市长，我们几个分管发改、低碳、水资源、环保的三位副市长是副主任委员，环境宜居委员会对整个社会经济发展过程中遇到的环境问题，能够起到议事咨询的作用。

杭州西湖

庄国泰：党的十八届三中全会《决定》里面明确要建立最严格的的生态环境保护体制，制度体系，他的目标指向就是要用制度来保护生态环境。四中全会提出是要建立完备的生态文明法律体系，它的目标指向是要大幅度地提升生态违法的成本。这两者是一个姐妹篇，联动篇。在我们实际的操作中，一直强调推动法律的生态化，一是对现有的法律进行梳理，哪些不适合或者说不利于生态文明建设的应该修改，应该调整。第二个缺漏补遗，四中全会明确了将加快制定完善土壤、水、大气污染防治等法律法规，目前我们国家在土壤污染防治方面没有法律规定，就需要加以补充和完善，建立一个完备的法律体系。第三方面，要提供法律实施的司法支持。包括刚才有几位市长他们也介绍了，他们在公安里面建立了专门进行环境执法的队伍，检察院、法院建立了相应的环境法庭来提供支持，这都是比较好的措施。

任勇：我想说一个观点。就是我们作为城市的管理者，可能要认识到我们现在城市发展到了一个绿色转型的新常态。适应这个新常态，我们的指导城市发展的思想必须转变，只有观念变了，视野变了，我们的制度创新才能成为现实。再看我们这些所有的城市里面，刚才我说的印象最深刻的莫过于在文化上的创新和生态环保上的创新，从资源环境对城市的约束力不断增强的情况看，我们的转型必须是绿色的。那么我们指导思想怎么变？去年年底中央城镇化工作会议上，习总书记讲的，我们的城市化是一个自然历史的过程，是我们社会经济发展过程中的一个自然过程。既然是自然历史过程和经济社会过程，我们城市发展就是一个水到渠成、遵循规律、顺势而为的过程。所以，我们的制度创新也好，法律创新也好，必须以人为本。亚里士多德说过，“人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好。”所以我们的法律制度创新，如果说为了我们城市居民的富裕，为了我们城市生活的方便，为了我们城市生活的安全，为了我们城市居民生活的舒适和我们独特的文化，我们需要这样的创新，我们国家很多的实践创新是自下而上的，三中全会、四中全已经为我们在法律法规体制的创新上指出了明确的方向，但具体的落实，完全取决于在座的各位市长和其他市长，根据本地的情况而定，重在落实。

夏光：听了几位市长的发言后，我觉得这几个城市的生态文明制度建设有几个特点。一是比较注重顶层设计，全面规划，这是一种很高的智慧；二是制度建设优先注重于管理官员和干部，这个重点抓得非常对。生态文明建设是全社会的事业，但起更大作用的首先还是领导，他有决策权和管理权，领导的思想观念决定相应的决策体系，制度不先进，光靠老百姓、企业还是不行，所以像成都搞的问责制，南京搞的干部考核，当然还有其他的几位城市介绍的用人大的机制来推动法制，都非常先进；三是严格执法。如宁波就是五个字——“关”、“拆”、“减”、“禁”、“转”，这都是严格执法的几个关键词，肯定还有激励、鼓励正面的制度。所以，依靠法治的手段强力推行才能干出事情来，这才是城市绿色转型能够取得实效的有力保障；四是注重体制机制的常规建设，如成都市300多个乡镇街道都设立了专门的环保机构，这在全国也是一个领先。还聘请了一百多个市民环境监督员，这也是一种体制机制创新。把老百姓带动到生态文明建设中间来，这是非常好的创新。所以基层创新、地方创新是生态文明建设源泉。

中国生态文明论坛成都年会市长论坛特邀嘉宾

另外，我还想提一点供参考的建议。下一步生态文明制度建设往哪个方向走呢？我们有了这么些经验，能不能归纳出一点方向性的东西呢？我有三句话。第一就是从严从紧。具体做法当然就是地方可以制定比国家更严的准入标准、排放标准、质量标准、产品标准等等，制定更加严格的法律法规；第二是叫社会制衡。现在提出这个概念，意即过去的生态文明建设、环境保护等等这些工作还是比较偏重于政府行为，政府很辛苦，忙忙碌碌，但现在往上加任务的话他也会忙不过来了，力不从心。这就需要社会来帮忙，社会制衡讲的就是动员社会力量加入到我们生态文明建设的阵容之中来。最后一个建议叫整体优化。整体优化指生态文明建设不仅仅是资源、环保这几个部门的工作，实际上它是社会、经济、政治、文化、发展各个领域共同的工作，不仅仅要求环保局长拼命地干，还得要求政治领域、社会领域都要实现真正的绿色转型，党十八大提出要把生态文明建设融入到其他几个建设中间来，这是客观的要求。那么我们在制度设计方面，要更多地给别的领域增加一些任务。

B.城市绿色转型如何与产业经济转型相辅相成？

张耕：从我自己分管工作来说，我不仅分管环保，还分管工业经济，在这个过程中，一个切身的体会是发展工业经济和环境保护实际上是有一定冲撞的，某种程度上还比较大。那么很多时候处理起来，就好像自己的左手在跟右手博弈。在这个过程，既要发展经济，又要考虑整个生态文明，特别是节能减排这种要求，对经济发展范式的选择，对产业发展的选择至关重要。杭州之所以把发展智慧经济作为自己发展的一种范式和产业发展的重点选择，就是想把低碳、循环和绿色的要求从产业的角度、从经济的角度具象化。我们在做智慧经济选择的过程中，也顺应了当今科技，特别是移动互联网、大数据、云计算的发展趋势和潮流。所以，我们特别强调要抢占发展的制高点，抢占生态的制高点，在这个结合中，阿里巴巴是一个范本，这个范本示范效应太重要了，杭州会坚定不移地向这个方向去努力。

陆 冰：南京是一个重化工传统工业比较发达的城市，我们的煤炭消耗比较大，高污染、高排放、高能耗的企业比较多，在城市面临绿色转型，又要保持经济发展的关键点上，该如何选择？我们也是按照科学生态的理念来做这件事情。一是一定要摒弃先污染后治理这条路，要提高准入门槛，我们提出了产业和项目准入的标准，国内投资的项目要达到国内的领先水平，外资的项目要达到国际先进水平。为此，我们这几年也先后否决了投资达数百亿的两百多个项目，但这对南京长远发展是非常重要的；二是下决心整治。我们进行了“三高两低”的企业整治。这几年先后关停搬迁了600多家这样的企业，1000多个燃煤锅炉实行了关停和清洁能源的转换。特别难的是煤耗，环境容量上，煤耗的污染一定要高度重视，我们用倒逼的方法，截至去年，南京的煤耗实现了负增长；三是发展新兴产业、绿色产业，南京确定了以信息技术产业、新材料等六大新兴产业作为发展的新的增长点，去年，南京的六大新兴产业产值的增速是石化钢铁建材增速的一倍，总量也首次超过了传统工业，南京一定要坚持走这样的一条道路。

万亚伟：宁波市城市的发展和环境保护的平衡点是由两个要素来决定的。一个要素就是管控的要求，就排放的标准，管控的严格程度，包括损害赔偿，违法追究这样的目标制度建设；另一个要素，就是要大力推进新技术的应用，特别是新的清洁技术，生产技术和污染治理技术的应用。宁波的产业构成中，化工业比重较大，因此我们既要在新的项目发展中严格控制总量，包括污染物排放的总量，能源消耗的替代等，同时也要更多地关注新项目的建设，一定要采用最先进的清洁生产技术和治理技术，达到国家甚至世界最高的这样一个排放标准，如此，才能在经济发展与环境保护中找到平衡，实现城市的绿色升级。

潘明：珠海的GDP并不大，但是我们的宜居环境现在已经开始产生巨大的经济效益了。到现在为止，我们也是继续严格把控。珠海的环境宜居委员会要对招商引资项目预审查。如果排放量比较大的项目，要在敏感地区建，涉及到生态资源环境的都要预审查，不能建完了以后再审批，这是不行的。

刘守成：成都市的绿色转型升级跟好多城市还不太一样，因为成都地理位置比较特殊。成都市的转型，首先是观念上的转型，我们现在已经转过来了，从市委市政府的主要领导，到普通市民，全社会对成都的环境要求都比较高。大家都知道四川成都几千年的历史，山清水秀，生态本底非常好，老百姓习惯了这种舒适的优美的环境，成都转型的东西很多，这么一路走来，干了很多事，说几个比较有代表性的吧，一个是成都的东郊产业结构调整。成都东郊以前是工业区，包括一些钢铁企业，发电企业，传统的制造业，都在那个地方。成都从2003年开始实施东郊产业结构调整，把东郊的制造类企业，污染类企业全部搬走，光是火电站搬了三个，钢铁厂搬了一个，这个过程是很艰辛的，涉及很多企业很多员工。旧的企业搬出去，新的城市形态要建立起来，它需要过程。十八大以后，成都市委又启动了一个浩大的工程叫“北改”。“北改”就是把东边产业结构调整以后，腾出来的这部分资源，和北边老城，以前成都市发展相对比较滞后的环境比较差的这个区域，搞了一个浩大的北改工程。这个项目这一两年投入就超过一千亿，这个量非常大。成都现在提出来中心城区，明确提出退二进三，制造业在成都的中心城区全部要退出去，逐步退出去，这是一个比较大的产业结构调整。实际上在我们其他区市县也一样，我们现在其他的区市县工业也都全部进园区了，以前分散发展想在哪建个厂在哪建个厂，在成都已经不行了，早就不行了，必须进园区，园区就要按照环评的要求该配套建的环保设施必须要建，这是成都在产业上的转型升级。二圈层的区县，包括温江、郫县，第二圈层这些县叫优二强三，就是逐步要优化；第二个变化是在能源结构上的转型。能源结构的转型对成都是非常重要的，成都光是机动车总量已超过四百万辆，汽车小汽车的量今年已突破三百万辆，仅次于北京，能源结构不转变也也不行。

宁波东钱湖福泉山

珠海香炉湾

庄国泰：城市绿色转型是一个很痛苦的选择过程，也很艰难。但我认为有三个共同点。一是如何建立一个与当地资源环境承载力相适应的产业结构和产业布局。二是如何推动产业的生态化，现在工信部正在推产品的生态化设计，即从产品设计开始到最后使用乃至于用完之后，要能够回收利用，这是产品的，实际上行业和产业也有很大的空间。另一个方面就是推进生态的产业化。什么是生态的产业化呢？一个是发展环保产业，另一个是在一些生态环境良好的地区有意识地引导发展高端制造业，精密制造业以及生态农业、生态旅游业等；某种意义上说，推进产业的生态化，就是要把习总书记提出来的“我们既要金山银山，也要绿水青山”落到实处。推进生态的产业化，就是要通过一种途径，让老百姓切实得到实惠，让“绿水青山就是金山银山”得到有效的体现。

苏杨：我们现在常提生态保护红线，实际上产业发展也有红线，它更依靠政府层面，而不仅仅靠环保局长。城市绿色转型要从综合决策的理念开始，再到具体的体制机制，要靠我们市长才能把这件事情做好。

C.城市绿色转型与公众之间关系如何？

邓玲：我讲三点观点。第一个观点就是绿色转型，特别是绿色产业的转型，它包括了绿色产业的高级化和产业的生态化，增加一些高端产业，淘汰落后产业，这是一种转型。另外我们还要直面以往粗放型经济所带来的产业结构层次低、产业技术比较落后的现实，要实实在在地把现有的产业转型到高级化同时要生态化。第二个观点就是城市的绿色转型中我们要正视以往很多城市都是有工业基础的，不是所有城市都会像珠海那样。那么我们应该首先从工业园区开始，让大多数的工业园区能够变成生态工业园区，这就是一大进步。第三就是在制度建设时，还要考虑公众的需求，我们是一个有着13亿人口的大国，这是不能回避的，也是推动经济的根本动力。因此，我们还要在一些非正式制度的建立上，如民族文化的建设，理念的建设，要在全社会开展绿色人生发展活动，倡导更多公众自己做自己的绿色人生规划，把生态文明的理念内化，这也是很重要的。

庄国泰：绿色消费绿色生活，意味着更多人行动和参与，我觉得可以用两个对应的词来表达。一个叫基础和平台，我们生态文明建设如果人人不行动，人人不参与的话很难建成，这是一个重要的基础。同时，绿色生活绿色消费又为大众的参与提供了一个简便的平台。我通过在我的生活中注意到这些问题，我就能直接参与到生态文明建设，参与到环境保护和节约资源里面来。另外一对词叫权利与责任对等。我们现在社会上有一种不好的现象，大家更关注自己的环境权利，我应该享受什么好的环境，可是忘了一个问题，我们每个人其实每天的生活，每一个行动，都在对环境造成一些影响，有些是不利的影响，但是很多人往往忽略了自己所应该承担的责任。

贺克斌：现阶段的中国城市，在发展过程中同时实现绿色转型，在解决推动生产减排这方面已经有很重的任务了，但还要开辟另外一条战线，就是引导消费减排。比如一个城市不可能不断地建污水处理厂，不断地建垃圾处理厂，更重要的是如何引导公众绿色消费绿色生活，这个人人都有责任，大家不仅要做呼吁者议论者，同时自己也要做实践者参与者，这样才有可能使城市绿色转型有更好的结果。

戴宾：提倡绿色出行也是城市绿色转型的一个重要方面，从当前看，如何做到绿色出行，就是要提高两个分担率。一个是提高我们步行交通出行和非机动交通出行的分担率。从步行交通来看的话，像国外很多国家，它整个交通分担率里面，步行交通都能达到百分之二十几以上，最高的可以达到50%，特别是那些生态比较良好的城市，它的步行系统是非常完整的，而我们国家可以说在交通的规划里面基本上没有把步行这个系统作为完整的系统考虑进去，这方面我觉得我们还有好多工作要做。第二个就是提高我们公共交通出行的分担率。公交先行不等于公交车先行，它一定是一个理念，只要是公共交通，就要比私人交通先行，在道路资源的配置，在交通的规则方面，都要往公共交通去倾斜，你愿意开车你就慢慢等，你要想快你就去坐公共交通，可能这样才能引导消费者的行为。

D.小结

庄国泰：通过今天的讨论，我觉得有三点共识：

第一，大家都意识到生态经济和生态人居的建设是整个绿色转型的核心任务。

第二，生态文明制度体系包括体制机制的建设，进而推进生态文明的法制化体系建设，是整个绿色转型的根本保障。

第三，生态文化建设尤其是公众的绿色生活、绿色消费观念的培育，是我们推动绿色转型的重要基础。当然我们共产党是执政党，我们的一个宗旨就是为人民服务，人民的需求也会为我们整个生态文明建设的推动提供不竭的动力。

生态文明建设是只有起点没有终点。美丽中国是什么样的呢？不断的发展阶段会不断提升它的标准和要求，生态文明也会相应提升它的水平，所以大家依然在路上。

最后我真诚地希望大家能把今天讨论达成的共识转化成明天的行动，让雾霾尽快过去，让蓝天白云永驻。