分税制财政体制改革20年:回顾与思考＊

彭 健

(东北财经大学财政税务学院/地方财政研究中心，辽宁 大连 116025)

财政体制作为确定政府间财政分配关系的基本制度，是政府制定和实施财政政策的重要体制依托，并对政府职能的有效行使和政府运作效率有着深刻影响。中华人民共和国自成立以来，伴随着各个历史阶段政治和经济形势的变化，财政体制经历了多次改革，总体的改革取向是由集权逐步走向分权。在建国初的国民经济恢复时期，实施的是高度集权的“统收统支”财政体制。从第一个五年计划开始，逐步过渡到“统一领导、分级管理”财政体制。改革开放后，为调动地方政府的积极性，实行了多种形式的“分级包干”财政体制。从1994年1月1日起，中央对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政体制改革。从1994年运行至今，分税制财政体制显现出良好的经济与政策效应，基本适应了社会主义市场经济体制的内在要求。但随着我国经济社会形势的变化，既有财政体制也显现出一些深层次的问题，需要进一步改革与完善。

一、1994年分税制财政体制改革及之后的调整与规范

1994年分税制改革通过以事权划分为基础界定中央与地方的支出范围，按税种的归属划分中央与地方的收入范围，分设国税与地税机构，建立中央对地方的税收返还制度以及实行过渡期转移支付制度等措施妥善处理原体制补助与上解事项，初步构建起社会主义市场经济条件下的分级财政体制。1994年以后，中央依据体制运行状况和宏观调控的需要从调整中央与地方收入划分格局、建立健全转移支付制度以及规范省以下财政体制等方面对分税制财政体制进行了多次调整与规范。

1.1994年后中央与地方收入划分的主要调整与变动

(1)提高证券交易印花税中央分享比例

证券交易印花税的税源来自全国各地，但仅在上海和深圳征收，并由上海和深圳分享50%的收入。随着证券交易市场的迅速发展，证券交易印花税有了大幅增长，其他地区对这种分享方式提出异议。为妥善处理不同地区间的财政分配关系，从1997年1月1日起，中央分享比例提高至80%，后又提高到88%;自2000年10月1日起，中央分享比例调整为91%，并分三年调整到97%［1］。

(2)实施所得税收入分享改革

随着社会主义市场经济体制的不断完善，依照隶属关系划分企业所得税收入的弊端逐步凸显:一是随着投资主体的多元化，按隶属关系划分企业所得税，造成中央与地方之间经常出现收入混库的情况;二是各地区为追逐税收利益，实施形式各异的地方保护措施，阻碍了企业兼并重组，制约了经济结构调整;三是东部地区收入占比日益增多，中西部地区逐步减少，地区间财力差距越来越大［2］。针对上述问题，自2002年1月1日起，实施所得税收入分享改革。除少数特殊行业、企业①少数特殊行业、企业具体包括:铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司以及海洋石油天然气企业等。缴纳的企业所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享。②实施所得税收入分享改革后，中央财政收入增加，地方财政收入相应减少。选择在2002年出台所得税分享改革的一个重要原因是由于我国于2002年加入了WTO。加入WTO后，我国要逐步按照WTO的有关规则履行相应的义务，享受应有的权利，这个过程中必然会遇到一些意想不到的困难。对于中央政府而言，必须要保持足够的宏观调控能力，以保证经济的平稳过渡，因此，确保财政收入就成为一项非常必要而且迫切的任务。2002年的分享比例是中央政府和地方政府各50%，自2003年起，中央政府的分享比例提高到60%［1］。中央财政因此增加的收入全部用于对地方(主要是中西部地区)的一般性转移支付。

(3)建立中央和地方的出口退税共同负担机制

为应对东南亚金融危机，1998年我国开始实行积极的财政政策，多次调高出口退税率，中央出口退税负担不断加重。在此背景下，中央决定自2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75∶25的比例分别承担。但因沿海出口退税较多的省份，尤其是口岸城市反映出口退税负担过重，自2005年1月1日起，各地区出口货物所退增值税中，超基数部分的退税额，地方分担的比例由原来的25%降至7.5%。

(4)成品油税费改革

自2009年1月1日起，实施成品油价格和税费改革。这项改革取消了地方政府的公路养路费等六项收费，以提高成品油消费税单位税额、不再新设立燃油税的方式，利用现有税制、征收方式和征管手段，实现成品油税费改革［2］。成品油税费改革的实施，有助于规范政府收费行为、促进节能减排和结构调整、公平社会负担、依法筹措交通基础设施维护和建设资金。

(5)其他中央与地方政府间收入划分的调整

1997—2001年，将金融保险业营业税税率由5%提高至8%，增加的收入归中央财政;自2001年，为支持金融保险业改革，将金融保险业营业税税率每年下调一个百分点，由8%降至5%。2012年1月1日起，铁道部门集中缴纳的铁路运输企业营业税(不含铁路建设基金营业税)由中央收入调整为地方收入，铁道部门集中缴纳的铁路建设基金营业税仍作为中央收入;自2001年起开征车辆购置税，其收入全部归中央政府;船舶吨位税自2001年重新纳入预算管理，收入全部归中央政府。

经过多次调整后，现行中央与地方的收入划分情况如表1所示。

表1 现行中央与地方的收入划分

2.1994年后中央对地方税收返还和转移支付制度的建立与完善

(1)税收返还制度的发展与规范

自2002年1月1日开始，在所得税分享改革的同时，为照顾地方政府的既得利益，实施所得税基数返还;2009年实施成品油价格和税费改革后，为了确保此项改革的平稳实施，保障交通基础设施养护和建设等需要，中央财政对各地因取消公路养路费等六项收费而减少的收入实施成品油税费改革税收返还;2009年，简化中央与地方财政结算关系，将出口退税超基数地方负担部分专项上解等地方上解收入也纳入税收返还，将地方上解与中央对地方税收返还做对冲处理，相应取消地方上解中央收入科目。

(2)政府间转移支付制度的建立与健全

1994年分税制改革以后，我国逐步建立了以财力性转移支付和专项转移支付为主的转移支付制度。其中，财力性转移支付是中央财政为弥补欠发达地区的财力缺口、缩小地区间财力差距、实现基本公共服务均等化安排给地方财政的补助资金，以及中央出台减收增支政策对财力薄弱地区的补助。专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。1995年后，财力性转移支付和专项转移支付的规模逐步扩大，所占比重不断上升。

2009年，中央将财力性转移支付改为一般性转移支付，并将补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出以及原体制补助纳入一般性转移支付。一般性转移支付资金按照客观公正的原则，根据客观因素，设计统一的公式进行分配，财政越困难的地区补助程度越高，具有明显的均等化效果［3］。近年来，中央政府不断提高一般性转移支付的规模和比例，有效缓解了经济欠发达地区财政运行中的突出矛盾，推动了地区间基本公共服务均等化进程，促进了区域间协调发展与社会和谐。

(3)1994年后省以下财政体制的改革与规范

2000年前后，虽然我国财政收入持续增长，但不少地方，尤其是西部欠发达地区，出现了县乡财政困难。一些基层政府公用经费不足，甚至到了难以正常运转的地步。为化解县乡财政困难，财政部推进了以下改革:

构建县级基本财力保障机制。2005年，中央财政安排150亿元，建立“三奖一补”县乡财政困难激励约束机制。①所谓“三奖”，一是指对财政困难县政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励;二是对县乡政府精简机构和人员给予奖励;三是对产粮大县给予奖励。“一补”是对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。此项政策的实施调动了省市财政向基层加大转移支付力度的积极性，对提高基层公共服务能力，保障基层政权运转发挥了积极作用。2010年9月，为进一步增强财力薄弱地区基层财政保障能力，财政部印发了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》(财预〔2010〕443号)，全面部署建立和完善县级基本财力保障机制。这一机制以“保工资、保运转、保民生”为目标，按照“明确责任、以奖代补、动态调整”的基本原则，由中央财政根据工作实绩对地方实施奖励。

创新省对县、县对乡财政管理方式。2005年后，在财政部的推动下，各地区不断探索创新省以下财政管理方式，推进了省直管县和乡财县管改革。省直管县财政管理模式能够更好地发挥省级财政在省辖区域内对财力差异的调控作用，有助于缓解县级财政困难，减少财政管理级次，降低行政成本;乡财县管改革有助于集中和加强乡镇收入管理，控制和约束乡镇支出需求，统一和规范乡镇财务核算，遏制和缩减乡镇债务规模，提高县乡财政管理水平。

二、20年分税制财政体制改革的成效

分税制财政体制改革是我国财政体制发展进程中一次具有里程碑意义的重大改革，是新中国成立以来改革范围最广、力度最大、影响最深远的一次财税制度创新。与1994年之前各种形式的财政体制相比，分税制财政体制更适应市场经济的内在要求，在其20年的运行过程中取得了显著成效。

1.构建起市场经济条件下的分级财政体制基本框架

分税制财政体制按照兼顾各方利益关系、事权与财权相结合的原则，以法律法规形式对中央与地方政府的事权、财权加以明确界定和划分，并以较为规范的政府间转移支付制度实现各级政府事权与财力的基本匹配，使各级财政都能够在法律规范的体制框架内行使各自的职责。显然，作为市场经济条件下政府间财政关系的载体，分税制财政体制所顾及的利益范围较之前的财政包干体制更为完整，中央与地方的共同利益以及自身利益均得到承认与体现，从而跳出了传统财政体制下仅强调中央或地方某一方财政利益的限制，基本实现了财政体制的稳定与明晰。

2.调动了各方的积极性，国家财政实力显著增强

1994年分税制改革较好地处理了国家与企业、个人之间和中央与地方之间的分配关系，充分调动起各级政府加强税收征管、依法组织收入、促进经济发展的积极性，建立了财政收入稳定增长机制。1994年之后，我国财政实力不断壮大，财政收入保持了较快增长势头。1993—2012年，全国公共财政收入由4 349.00亿元增加到56 175.23亿元，增长了26.96倍，年均增长19.02%;全国公共财政收入占国内生产总值的比重则由12.30%提高到22.58%。

3.中央政府调控能力增强，促进了地区协调发展

通过1994年分税制改革和后续收入划分格局的调整，中央政府的财政实力不断提升。如图1所示，中央本级财政收入占全国公共财政收入的比重由1993的22%提高到2010年的52.40%。①2011年，全面取消预算外资金，所有政府性收入纳入预算管理，造成地方政府非税收入的快速增长，比2010年增长43.40%。因此，2011年起，地方政府收入占全国财政收入的比重有所上升，超过了50%。中央财政实力的增强为中央均衡地区间财力差异提供了财力保障，中央对地方转移支付的规模快速增长，由1994年的590.00亿元增加到2012年的40 233.64亿元，中央对地方转移支付占地方财政支出的比重由1994年的14.61%提高到2012年的37.62%(如图2所示)。中央财政实力的提升，不仅为推进基本公共服务均等化和促进区域协调发展提供了财力基础，也有力保障了国民经济的持续稳定快速发展和国家的长治久安［4］。

图1 1993—2012年全国财政收入占GDP的比重及中央财政收入占全国财政收入的比重

图2 1994年以来中央对地方转移支付规模及其占地方财政支出比重

4.推动了经济结构调整，抑制了地方的盲目投资

1994年分税制改革将100%的消费税和75%的增值税划归中央，降低了财政增收与地方经济发展的直接关联程度。2002年所得税收入分享改革延续了这一改革思路，从制度安排上削弱了地方政府粗放发展加工业和盲目投资的冲动。1994年分税制改革将来自第三产业的营业税划归地方，提高了地方积极发展第三产业的主动性。分税制改革后，地方政府的投资行为和经济行为产生了积极变化，促进了经济发展方式的转变和经济结构的调整。

5.增强了地方政府强化收支管理的主动性，加强了地方财政的预算约束

分税制财政体制初步理顺了政府间的责权关系，在政府间建立了各司其职、各负其责、各得其利的约束机制和利益共享机制。各税种按划定的标准分属中央政府或地方政府，各级财政收支规模约束明显增强，自收自支、自求平衡的主动性显著提高。

三、20年分税制财政体制改革中存在的问题

1994年分税制财政体制改革是基于当时的历史条件构建起的一个制度框架，为争取地方政府对改革的最大支持，采取了照顾地方既得利益的体制安排，在很大程度上仍带有旧体制的印记。虽然经过多年的调整与完善，但由于受到各种客观因素的制约，既有财政体制距离规范的分级财政体制仍有一定差距。

1.政府间事权与支出责任划分不清晰、不规范

1994年分税制改革及其后的制度调整未对事权和支出责任划分进行大的调整，在事权和支出责任划分方面积累了较多矛盾。一是地方承担了较多应由中央负责的事务。如国际界河的保护、跨地区的污染防治、跨流域大江大河的治理、海域和海洋的使用管理、跨地区经济纠纷的司法管辖等事关国家权益，涉及多个地区，应由中央管理，却交给了地方［5］。经济总量平衡、经济结构优化和全国市场的统一等宏观经济管理职责也本应由中央政府承担，但目前却由地方政府承担了大部分的责任。二是中央承担了部分属于地方管理事项的支出责任。如地方文化体育事务、区域性重大基础设施建设等项目，中央相关部门给予了相当数量的资金补助。三是“中央政府点菜、地方政府买单”的现象较为普遍。分税制改革后，中央政府不断出台新的增加支出的政策，但却没有同时给予地方政府相应的财力，加重了地方的财政支出压力［5］。

2.政府间税收划分不尽合理

一般而言，跨区域的生产和流通、收入再分配以及总需求的调节由中央负责，与之相对应的增值税和累进税率的所得税收入应划归中央;地方政府需要有稳定的收入预期，地方主体税种对经济周期的敏感性较低，因此，最终销售税、房产税、所得税中非累进部分以及使用费与规费收入等适合划归地方政府。基于上述原则，现有税收划分格局存在以下问题:增值税中央与地方按75∶25的比例分享，地方分享比例过高，不利于有效遏制地方追求数量型经济增长的冲动;个人所得税累进部分的收入也列入分享范围，不利于调节收入再分配和保证地方收入的稳定;地方承担7.5%的出口退税，口岸城市出口退税负担相对较重;尚未开征最终销售税，房产税仍处在试点阶段，随着“营改增”改革的快速推进，地方税主体税种缺失问题日渐突出。

3.中央财政集中度较低

中央保持一定的财政集中度，既可以增强中央政府的宏观调控能力，也有助于保障国家财政的平衡与稳固，维持政府间关系的稳定。关于中央财政集中度，虽然没有统一的国际标准，但总体上看，无论是发展中国家还是市场经济发达国家，中央财政收入(含社会保障基金)的比重一般在60%以上［6］。从我国的实际情况看，1994年分税制改革后，我国公共财政预算中的中央财政集中度有了大幅度的提高，由1993年的22%上升到2002年的55%，2012年为47.91%(如图1所示)。但需要指出的是，公共财政预算收入仅是政府收入的一个组成部分。①按照我国现行预算编制方法，政府预算包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。2012年，全国公共财政预算收入为117 253.52亿元，全国政府性基金收入为37 534.90亿元，全国国有资本经营预算收入为1 531.80亿元，全国社会保险基金预算收入为31 411.00亿元。如果将政府性基金收入、国有资本经营收入和社会保险基金收入等政府性收入计算在内，2012年全口径的中央财政集中度不足30%。中央财政集中度偏低，削弱了中央政府实施宏观调控以及调节地区间财力差异的能力，与我国推进公共服务均等化、促进地区协调发展的现实要求不相适应。

4.财政转移支付制度需要进一步完善

现行转移支付体系包括一般性转移支付和专项转移支付。这两类转移支付应基于政府间事权和支出责任的划分分别设定具体的政策目标①一般性转移支付主要是起到均衡地区间财力差距，推进地区间基本公共服务均等化的作用;而专项转移支付则是侧重于实现中央政府的特定政策目标和解决地方公共产品供给中所存在的外部效应。和准入门槛。但由于中央与地方间事权和支出责任的划分不够清晰和合理，现行各项转移支付项目的设立与政府间事权划分相关性较弱，各项转移支付项目的政策目标不够明确。此外，既有财政转移支付体系是渐进式改革的产物，转移支付各项目的设立都具有特定的时代背景，承担着为特定改革任务保驾护航的重任。这在一定时期内有助于推进中央相关政策目标的顺利实现，但随着时间的推移，也造成现行转移支付种类繁多、结构复杂，不利于地方政府因地制宜地统筹安排财政支出，提供符合当地居民实际需求的公共服务，也难以实现转移支付资金的规模效益。

5.省以下财政体制尚需规范

1994年分税制改革只是涉及到中央与省之间的财政体制安排，许多地方的省以下财政体制没有按照分税制改革要求进行规范。各地实行的多是复杂易变、形式多样的分成制与包干制。各级地方政府间的事权与支出责任的划分不够规范和清晰，事权与支出责任层层下移，县乡财政的支出责任较重。各级地方政府收入划分采用了统收统支、总额分成、收支包干以及按税种划分收入等多种体制形式，并存在着财权层层上移的倾向。相当一部分地区省以下转移支付力度不足，很多省级政府尚未承担起均衡省以下财力、保障基层政府基本支出的责任。省以下财力的横向和纵向分布格局不甚合理:从横向财力分布看，部分地区县级财力水平差距悬殊;从纵向财力分布看，省、市、县人均财力差距较大。近年来，县乡财政困境有所缓解，但总体支出水平仍然偏低，公共服务保障能力依然较弱，影响到基层政府职能的有效行使。

四、进一步完善分税制财政体制的思考

深化分税制财政体制改革是新一轮财税改革的关键环节，也是有效推进其他领域改革的体制基础与保障。在当前经济发展的新形势下，应从以下几个方面进一步深化分税制财政体制改革。

1.坚持分级财政体制的基本改革方向

总体而言，20年的改革探索和运行实践表明，分税制财政体制是与社会主义市场经济发展相适应的一种财政体制安排。分税制财政体制摒弃了按照企业隶属关系划分中央与地方收入的传统办法，以税种为基础来界定中央与地方之间的收入，将企业置于不分大小、不论行政级别、依法纳税、公平竞争的地位;调动了各级政府发展经济、开辟财源、增加收入的积极性，财政收入稳定增长机制得以确立;提升了中央财政实力，增强了中央政府的宏观调控能力与政治控制力，建立起保证国家政令统一和维护国家稳定安全的财政体制基础。1994年之前，我国的财政体制始终处于多变的、不稳定的状态之中。财政体制在四十多年里变动了不下十五次，最短的一次仅维持了一年。频繁变换的财政体制，造成了中央与地方之间的不信任以及互相猜疑。而一个市场经济国家的财政体制应该是稳定、规范、公平及透明的分配体制。1994年分税制改革初步达到了这一目的。因此，深化财政体制改革应坚持分级财政体制的基本方向，在合理界定政府与市场边界的基础上，清晰而合理地划分各级政府的事权与支出责任，理顺中央和地方收入划分，进一步完善财政转移支付制度和省以下财政体制，真正实现各级政府财力与事权的基本匹配。

2.以明晰政府间事权和支出责任划分为深化改革的切入点

清晰、合理、规范的事权与支出责任划分是配置财权与财力的重要依据，也是保证各级政府职责不越位、不缺位、不错位的体制基础。针对目前政府间事权与支出责任划分中的交叉、重叠、错位等问题，应在稳步推进省直管县和乡财县管改革，构建中央、省、市县三级财政架构的基础上，依照外部性、信息处理的复杂性和激励相容等原则，②市场经济发达国家在划分各级政府职能时，通常遵循外部性、信息处理的复杂性和激励相容等原则。外部性原则是指对于那些受益范围超过辖区界限、具有显著外部性特征的公共产品，应由更高级别的政府管理。信息处理的复杂性原则是指信息处理越复杂、越可能造成信息不对称的事项，越应让地方政府管理。因为地方政府熟悉基层情况，能掌握更为真实、准确的信息，比中央政府更有优势。激励相容原则指的是在政府职能划分时应设计一种激励相容的机制，使得所有的参与者即使按照各自的利益去运作，也能够实现整体利益最大化。重塑政府间的事权与支出责任架构［2］。在事权划分方面，应将关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调以及确保国家各领域安全的重大事务，集中到中央层面，以加强国家的统一管理，提高全国的公共服务能力和水平;将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共事务作为中央与地方共同事权;将地域信息性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务交给地方，调动和发挥各级地方政府的积极性，更好地满足本地居民的公共服务需求。与事权划分相对应，中央财政主要负责国防、外交、国家安全、实施宏观调控、协调地区间经济和社会事业发展、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目以及中央机关运转和中央直接管理的事业发展等支出项目;省级财政主要负责省域内的公共安全、经济结构调整、国土整治、河流治理、道路规划、省级机关运转以及省级管理的事业发展等支出项目;市、县级财政主要负责辖区范围内的经济社会发展、民生改善以及行政管理等方面的具体支出事宜。而义务教育、社会保障、环境保护和公共卫生等涉及全体国民素质及利益方面的支出为中央、省、市县三级财政共有的职责范围［3］。为保证各项基本公共服务的有效供给，应适当上移事权与支出责任的重心。一方面，适当扩展中央政府的事权与支出责任范围，将养老保险、司法、高等教育、具有显著外部性特征的公共卫生服务、食品药品安全监管、跨区域重大项目的建设和维护等事关全体人民利益的公共服务职能集中到中央层面;另一方面，提高省级政府在基本医疗卫生、医疗保险、基础教育、环境改善与污染治理等方面的支出责任［7］。

3.进一步理顺中央和地方收入划分，适度提高中央的财政集中度

鉴于我国目前中央财政集中度过低这一现实情况，在全面实行全口径预算管理的基础上，可考虑适度提高中央财政集中度，具体收入划分思路如下:(1)增值税由中央与地方共享收入，改为中央收入并由中央全额负担出口退税。为减少对地方收入的影响，短期内可考虑在不改变中央地方增值税分配格局的情况下，将原地方分享的增值税收入根据人口等客观因素在地区之间重新分配，改变目前按来源地分享增值税的状况;从长期来看，可考虑允许地方开征零售环节销售税，由地方政府根据当地特点自定税目和税率。(2)企业所得税的税源具有较强的流动性，为减少税源流动对地方财政收入的影响，维护企业之间的公平竞争和市场经济的正常秩序，可考虑提高中央政府的企业所得税分享比例。(3)个人所得税具有收入分配性质，可考虑由中央、地方比例分成制改为中央、地方按核定税基分享制，地方按固定比例征税，中央按超额累进办法征税。(4)为解决证券交易印花税的税基分布在全国而只由个别地区分享所引发的不公平，可考虑将证券交易印花税划为中央税。(5)房产税流动性弱，地方政府具有信息优势和征管优势，适宜划为地方收入。(6)为支持中西部地区的发展，可以将资源税继续留给地方，但最好留在省本级，以免出现资源分布不均衡带来的财力分配不均衡。(7)对于环境保护税、社会保障税等拟开征的新税种，可将其作为共享税，并在收入划分上以中央为主。

4.健全转移支付制度，着力推进基本公共服务均等化

随着事权和支出责任重心的上移和中央财政集中度的提高，需要对现行转移支付体系做相应调整与规范。针对我国的现实国情，转移支付的政策目标主要应定位于均衡地区间财力差距，推进基本公共服务均等化。为有效实现上述政策目标，需要不断优化转移支付结构，扩大一般转移支付规模，逐步减少和归并专项转移支付，增加转移支付的透明度和稳定性［8］。首先，提高一般性转移支付比重，更好地发挥转移支付弥补横向财政失衡的作用。进一步完善一般性转移支付制度框架，增加一般性转移支付规模，提高其资金来源的确定性，优化资金分配方式，积极运用公式法和因素法合理分配一般性转移支付资金。在明确基本公共服务均等化短期、中期和长期目标的基础上，针对不同时期的政策目标，选择切实可行的转移支付完善路径。当前阶段，应加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的一般性转移支付力度，优先弥补禁止和限制开发区域的收支缺口，以维护社会稳定、加强民族团结，切实推进主体功能区建设。其次，完善专项转移支付制度。根据政府间事权与支出责任划分，对专项转移支付进行分类清理、整合和规范，大幅度压缩专项转移支付项目，减少专项转移支付规模。合理设定专项转移支付进入门槛和准入机制，并根据经济社会发展及时调整。全面清理名不副实和已经过时的项目，严格控制引导类、救济类和应急类项目，逐步取消竞争性领域的专项转移支付项目［9］。对保留的专项转移支付项目进行甄别，归并重复交叉的项目。减少中央对地方事权和支出项目的干预，将现行对地方支出责任范围内实施的专项转移支付调整并入一般性转移支付。各项专项转移支付资金分配程序应公开、透明，涉及民生的专项转移支付项目应直接面对最终受益人。最后，在推进相关改革的基础上，逐步健全转移支付法律法规制度。通过法律法规明确转移支付的政策目标、资金来源、分配程序与标准，确保转移支付运行框架的合法性和规范性，保障转移支付的政策实施效果。

5.完善省以下财政体制，充分发挥省级财政的调节能力

第一，健全县级基本财力保障机制。财政部于2010年在全国范围内部署推进县级基本财力保障机制建设。至2012年底，基本实现了最初设定的政策目标，县级政府财力水平明显提高、提供基本公共服务的能力显著增强，取得阶段性成效。为进一步巩固保障成果，使县级财政真正迈入良性运行的轨道，还应通过强化省级政府的属地管理责任，完善县级财政良性运行的制度保障，建立县级基本财力保障机制绩效评价体系等措施，构建责任明确、动态保障、注重绩效、公开透明的长效机制，不断提高县级政府财力保障水平，使县级政府财力与其基本支出责任动态匹配，真正使改革成果惠及基层民众。第二，以房产税、城市维护建设税和资源税改革为突破口，加快地方税主体税种建设，为地方经济发展提供稳定、持续的财力支持。一是在重庆、上海房产税改革试点的基础上，加快房产税立法和改革步伐，有效整合现有房地产相关税种，逐步将耕地占用税、城镇土地使用税等相关税种并入房产税，以房产的评估价值为计税依据按年计征，赋予地方政府根据本地经济发展情况制定差别税率的权利，逐步将其打造为地方政府的支柱财源［10］;二是适应城镇化的进程，扩大城市维护建设税的的计税范围，提高其在地方税收收入中的比重;三是适时推进资源税改革，在促进资源合理开发、节约使用的同时，可望将其打造为中西部地区的地方主体税种。第三，健全省以下转移支付制度。与省直管县和乡财县管改革相配套，可选择省、县两级财政为省以下转移支付实施的主体，建立省对县的转移支付制度，转移支付数额由省直接测算到县［11］。按照中央对省的转移支付制度设计，对目前各地区较为繁杂的省以下转移支付形式进行梳理，构建以一般性转移支付、专项转移支付和横向转移支付为基本架构的省以下转移支付体系［12］。一般性转移支付着力于实现省域内内基本公共服务的均等化;专项转移支付侧重于体现省级政府的特定政策目标;横向转移支付主要在解决具有外部性特征的生态保护和环境污染问题等方面发挥特定作用。通过构建规范合理的省域内转移支付机制，实现省以下各级政府间基本财力的均衡。

［1］中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴(2013)［M］.北京:中国统计出版社，2013.26.

［2］楼继伟.中国政府间财政关系再思考［M］.北京:中国财政经济出版社，2013.91-92，287，304.

［3］杨志勇.“十二五”时期的财政体制改革［J］.经济研究参考，2011，(4):16-42.

［4］财政部财政科学研究所，吉林省财政厅联合课题组.中国财政体制改革研究［J］.经济研究参考，2011，(50):2-22.

［5］闫坤，于树一.论我国政府间财政支出责任的“错配”和“纠错”［J］.财政研究，2013，(8):14-18.

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