集体经济如何有效实现

文 《法人》记者 肖黎明 吕斌

历时四年的调查、研究，课题组负责人、中南财经政法大学陈小君教授认为，在建设社会主义新农村的历史进程中探索农村集体经济的有效实现，不仅是一个经济问题，更是一个法律问题。

截至目前，我国针对农村问题先后出台了一系列惠农、支农、强农政策。但我国农村集体经济的有效实现仍面临诸多困境。在农村集体经济确立形成、经营运作以及协调发展过程中，进一步完善相关法律制度，以“法治”理念贯穿集体经济改革的始终，意义重大。

改革是系统工程

集体经济是新中国成立后对传统小农经济进行社会主义改造的产物。从1956年农业社会主义改造基本完成至今，我国农村经济形态相继经历了高度统一、形式单一的集体经济模式和统分结合、双层经营的多元经济模式，集体经济的因素始终贯穿其间。

但近年来，统分结合的双层经营体制在实践中面临着重“分”轻“统”的困境。1997年以来，95%以上的乡镇企业进行了改制，仅存的乡镇企业中，集体股的比重也大幅降低，乡镇企业更多地体现出一般意义上的企业特征。

与此同时，乡镇企业改制、村庄空心化、村民原子化，农村集体经济的发展遇到了前所未有的困难，严重影响了我国农村社会稳定和社会主义新农村建设。为此，十八大报告郑重提出了“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力”的重大时代课题。

而农村集体经济有效实现的法律制度改革与完善，是一项系统工程，需要从财政金融、土地管理和社会保障等多种配套制度方面予以保障和推进。

财政支持是国家保护和发展农村集体经济的重要手段。随着我国工业化的基本实现以及国民经济的飞速发展，国家财政已经具备了扶持农村集体经济的能力。

在课题组的调研中，大多数受访农户对国家财政支持农村发展给予充分肯定。这在34个知名村庄表现得更为突出，与普通村相比，名村普遍获得了更多的财政帮扶项目及专项扶持资金，这也正是名村发展更好更快的重要原因之一。

但是调研结果同时显示，国家财政对农村集体经济发展所发挥的作用与受访农户的期望还有较大的差距。近半数的受访者称其所在的集体经济组织没有从金融机构取得贷款。总体来看，金融对广大农村经济发展的支持在制度上还较为保守，效果也有待提升。

落实严格的土地管理制度关系到农户的切身利益和长远生计，事关农村发展稳定大局，而土地管理在当前存在一定程度的混乱，因此有必要对土地管理制度的运行给予充分关注。

课题组通过调研总结，在宅基地管理、耕地保护、集体建设用地制度、土地征收等方面，相关政策还需继续革新与完善。

当前，社会保障问题是社会各界关注的焦点。面对城乡差距不断扩大的严峻挑战，国家在国民经济快速发展的形势下提出了建立农村社会保障体系的战略目标，而农村集体经济的有效实现能够对农村社会保障制度的建立发挥何种作用应当深入研究。

而课题组连续两年的调研说明，我国农村社会保障体系建立存在滞后性和有限性，这种情形在一定程度上不利于农村集体经济的有效实现和农民基本利益的保障。

财产权是重要载体

整体来看，接受课题组调研的农户，整体对党和国家致力于农村集体经济发展的举措有所了解，对当前推动农村集体经济有效实现的一些地方性政策法规的执行情况较为满意。这在客观上为进一步加强对农村集体经济发展制度的国家统一立法提供了现实的描述与实践的支撑。

受访者还基本赞同将农村集体的政治职能和经济职能区分开来，并由专人负责农村集体经济的有效实现的观点，这样的结论完全符合当前农村的实际。

在当前集体经济客观上发展受阻的境遇下，村委会在代行农村集体经济组织职能时十分积极，他们做的工作虽然基本为农户认可，但在发展农村集体经济方面的业绩与其完成集体经济组织应承担的功能上，无论是负责人的选任规则还是能否专注于经济发展，其与农户的期待仍有较大距离。

财产权是农村集体经济有效实现重要物质载体。尽管当前农村集体经济组织的财产权种类繁多，但土地无疑仍然是最重要的财产权形式。

同时，许多村庄都不同程度存在债务问题，在不少村庄尤其是普通村的经济收入来源近乎枯竭的情况下，这些债务的解决依然是一大难题，农民普遍希望政府介入村债务的解决。

当前，集体土地所有权的权属登记严重滞后，无法真正满足农民和集体发展的意愿，在抵御来自滥用公权力者对农村集体特别是土地利益的侵蚀和对抗时，缺乏法律依据。

本次调研结果表明，除名村受访农户主张以“村办企业利润”作为壮大农村集体经济的渠道比普通村高之外，其余受访农户普遍认同由村集体收取一定的耕地承包费、农村集体建设用地使用权转让费、一定数额的宅基地使用权转让费和自留地（山）使用权转让费”等作为壮大农村集体经济组织的基本财产来源，并认为收取这些费用应当由农民集体通过一定的民主程序作出决策，此意见值得特别重视。

此外，目前农村集体经济组织的土地经营方式已呈统分结合的多元化态势，但仍然以分散经营（分田到户、家庭承包经营）为主，而且主要由村委会或村民小组经营管理。

保持现状固然被许多受访农民接受，但也有不少思想相对活跃的农民希望能够将土地资产量化，使个人获得一定的股份，以便更实际更有效益地享有土地收益。

改革前提与落脚点

农村集体经济的发展、壮大是有效实现的前提，有效实现则是经济发展的落脚点。

经济发展与有效实现之间具有内在的相互制约并相互促进，两者是手段和目的的关系。因此，在制定促进农村集体经济快速发展的政策和法律时，必须进行科学设计，以充分调动农民民主参与的主动性与积极性，从而保证“发展依靠农民，发展服务农民”原则的贯彻，实现农村集体经济发展模式从能人模式过渡到制度模式，以保证正确的发展方向，不竭的发展动力，实现可持续发展并具有相应的普适性。

课题组通过调研认为，农村集体经济发展的制度模式应主要包括四个方面的内容。

首先是农村集体经济发展主导的主体制度。

任何的发展和进步都离不开人的主导和参与。从实践来看，各地农村集体经济发展的主导主体既有能人，也有村委会或农村集体经济组织。从发展趋势和政府引导来看，应以组织作为主流的主导主体，力避“人在政兴人亡政息”的后果。至于采取村委会主导还是另起炉灶、由农村集体经济组织主导的模式，在现阶段不应强求一律，而应尊重现实，因地制宜。

农村集体经济无论采取何种模式，都必须妥善处理组织与其成员的关系，科学设计成员权制度，明确享有成员权的主体资格及其得丧变更之标准和程序，比照民事权利的基本构架和原理对其内容进行类型化，注意解决成员权行使过程中出现的障碍和问题，最终实现成员利益和组织利益的平衡和兼顾。

其次是农村集体经济发展基础的财产权制度。

农村集体经济有效实现的关键在于财产权利的实现。农村集体经济发展的物质基础是财产，在法律上即为财产权。农村集体的财产权主要表现为土地财产权和企业财产权。

无论何种财产权都必须进行确权，以定分止争，明确农民及其集体所享财产权的边界，这也是经济发展和财产权运作的前提。此外，特别应在法律上明确赋予农村集体应有的财产所有权权益及其实现手段。

第三是农村集体经济发展途径的经营运作制度。

鉴于农村集体经济组织是一个笼统的类概念，在实践和理论中，其具体种类形式应坚持多元性，即采用何种形式或路径有效实现集体经济，并非需要统一标准。

应当允许在保证土地农用性质、粮食安全、生态平衡的法律规范或原则框架下，由各村集体自主决定统或分的经营模式和手段，其目的在于壮大集体经济实力和保证全体农民的持续增收。

最后是农村集体经济发展环境的配套制度。

农村集体经济有效实现是一项系统工程。在此发展过程中，除自主内在发展外，还应强化国家财政金融支持，尽快完善土地管理制度，切实实行严格的耕地保护举措。政府应积极回应实践对建立集体建设用地使用权制度的呼唤，加快推进土地征收制度改革。

此外，当前的社保体系和制度还远不能覆盖所有农村，尚不能满足农民的基本需求，更未与农村土地制度进行良好衔接。因此，实现农村集体经济与农村社会保障体系的良性互动，须在法律制度上进一步有所作为。