九项制度建议助推集体经济改革

变革迎来新局面，针对农村集体经济进行全面深化的改革，已是各界共识，通过四年的研究，以陈小君为负责人的中南财经政法大学课题组，在研究报告的基础上，形成了对相关政策的九项主要建议。

1.对农村集体经济组织进行再组织及其成员权的制度完善

农村集体经济组织再造的理想路径应是对农民集体进行法人改造；同时，应明确规定集体成员资格认定的实质标准和成员权行使方式。规定集体成员资格认定的实质标准应当遵循下列原则：（1）妥当保护成员身份的传承性；（2）正确把握成员身份的保障性；（3）合理适用成员身份的职业性；（4）尽快完善成员身份的外观性；（5）逐渐实现成员身份的开放性。

2.建立农用地的地租制度

通过对农用地收取地租，完成集体经济的资金积累并投资于发展性项目，实现集体经济的发展并最终完成集体经济有效实现的目标。地租法律制度的构建和实施应坚持“分步走”、民主性、低额度、保障性、发展性等五大立法原则，并以此进行法律规制设计。其中，“分步走”是指建立地租制度可以分三步进行，第一步近期一段时间实行“大稳定小调整”的政策，这个期限可以是三到五年；第二步，在政治经济条件较为成熟的地区逐步推行地租制度，其间可以先试点再铺开；第三步，将地租制度推及全国。

3.完善并细化宅基地使用权制度

明确宅基地使用权的登记生效主义；在《物权法》第252条增加宅基地使用权的收益、有限处分权能；宅基地使用权初始取得应逐渐过渡到有偿取得，因继承和户口迁出等特定情形下依房地一致原则进行转让的法律规范。明确在以下情况下，农村土地所有权人报原批准用地的人民政府批准可以单方收回宅基地：（1）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（2）不按照批准的用途使用土地的，经两次书面警告仍不改正的；（3）空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用宅基地的；（4）举家户口迁出该集体经济组织超过20年，原住宅未被转让、继承的。

4.建立土地改革中的集体建设用地使用权法律规则体系

集体建设用地制度改革的关键是建立集体建设用地使用权法律规则体系：一是从法律上确认和保护集体建设用地使用权的用益物权地位，这是改革的法律基础；二是依法科学制订土地利用总体规划和乡村规划，明确集体建设用地的规划和设立需遵循的原则和程序，这是改革的法律前提；三是确立农民的成员权和集体经济组织的民主管理制度，这是改革的关键；四是在集体建设用地使用权流转收益分配过程中保证集体享有流转收益分配权，这是改革的归宿；五是强化地方政府对集体建设用地的监管责任，这既是保障集体和成员利益实现的重要手段，也是改革的保证。

5.革新集体土地征收补偿权

征收补偿权是农民集体及其成员在基于实现公共利益的土地征收中所享有的要求国家对其给予公平补偿特别是合理补偿的权利，是集体土地所有权在特殊条件下的另类存在形式，在农村集体经济发展及实现过程中具有举足轻重的地位。继我国《物权法》颁布之后，在《土地管理法（修正案）》和《集体土地征收征用条例》即将审议通过之际，有必要对集体土地财产权之物上代位的征收补偿权，进行法理反思与制度重构。首先，应当弘扬“抑公扬私”的立法理念；其次，确立征收协调发展原则和农民集体成员参与原则并完善相关制度构建。征收协调发展原则是指：在集体土地征收过程中，就主体及其权利而言，不仅要协调农民集体成员、集体经济组织与各级政府之间的纵向利益，而且须兼顾农民集体成员之间的横向利益；不仅要平衡农民集体成员、集体经济组织与各级政府之间的外部利益，还须考量农民集体成员与集体经济组织之间的内部利益；就其目的观之，通过利益分配协调机制的构建，不仅要保障农民集体成员的生存权和发展权，保障集体经济组织主体功能的有效实现，还要促进各级政府财政体制改革和财政收入的可持续发展，促进土地资源的集约化开发、可持续化利用，进而推动社会的和谐发展。农民集体成员参与原则是指集体土地征收的整个过程中，从公共利益的认定、补偿安置方案的设计、土地补偿款的分配到争议解决程序和司法救济机制等各个环节，都应当全面畅通被征地农民集体成员的介入渠道，保障农民集体成员可以提前介入、实质介入，强化其成员的征收话语权。再次，应根据耕地、宅基地、集体建设用地和自留地（山）即被征地类型的不同，分别选择适宜的补偿及其分配机制，确保农民集体整理利益与集体成员个体利益之间的平衡。

6.重视集体土地统一经营制度

对于集体统一经营，我们在具体制度规则设计时不仅要在理念上贯彻中央政策精神，转变忽视、轻视的观念，而且还要允许农民集体在民主决议的基础上选择统一经营并享有经营自主权；放松对农民集体收回承包地的限制，为集体成员选择统一经营提供制度通道；明确个体农民的集体成员权，完善集体统一经营中的集体与成员的权利义务配置，保障集体成员在集体土地统一经营中的合法权益。

7.构建并完善社区（土地）股份合作社制度

社区型土地股份合作组织作为集体统一经营的重要载体，在实践中已有运作尝试，其在壮大集体经济、发展农业生产、富裕农民等方面发挥了一定作用，但一直缺乏法律制度层面的规范性研究，通过系统完备的法律制度构建对社区型土地股份合作组织进行引导和规制，应是未来社区型土地股份合作组织发展的主要路径，因此有必要进行专门研究。立法应当明确其私法性质，遵循私权保护、民主自愿互利、稳定性、因地制宜和政府扶持原则，赋予其法人地位，赋予社员股东基于农村集体所有权而享有集体土地财产及其他财产权利等。社区（土地）股份合作社是集体土地统一经营的重要主体，应当从立法模式、股权设置、组织机构、表决机制、风险承担、破产能力等方面对社区（土地）股份合作社进行有别于企业股份制的制度构建。

8.集体企业中应当设置集体股

企业中的集体股是集体获取投资收益的重要渠道；但是集体股也存在可能导致权利主体虚位、村干部不当干预等弊端。集体股的弊端可以采取以下措施克服：一是完善集体股的出资人制度，明确代表农民集体履行出资人职责的主体及重大事项的议事规则；二是授权企业章程可以将集体股设置为优先股；三是健全内部约束机制，如强化管理者的忠实义务、规定管理者的过错赔偿责任、积极构建股份合作制企业股东或社员代表诉讼制度，允许持有股份合作制企业资本一定比例的股东或占有社员总数一定比例的社员直接追究管理者的赔偿责任；四是构建农村集体资产管理机构等外部监督制度。

9.健全内置金融制度

农民贷款难问题一直是制约农民增收致富的一个全国性难题。课题组的调研认为，只有通过发展内置金融制度才能切实增强农村内生性的发展动力。内置金融是在维护村庄共同体的前提下，利用村庄内的资金满足村庄的部分资金需求，资金所带来的生产或生活效益和产生的利息收益均在村庄内流转，既满足了村庄建设的需要，又极大地利用了村庄内的诚信氛围和其闲置资金。积极建立健全内置金融制度具体包括：将资金互助合作社纳入合作社法律框架；坚持资金互助合作社资金来源与贷款的社区性与封闭性；完善资金互助合作社的民主管理、联合社与担保等制度。