大连市休闲渔业的公共政策供给研究

孔令仪

摘 要：立足于大连休闲渔业发展的实际情况，通过对公共政策相关理论的研究，对大连休闲渔业的发展从公共政策角度提出一系列改进意见，为促进大连市传统渔业的改造、调整大连休闲渔业产业的内部结构、改进渔业生产方式、提高渔民经济收入提供借鉴。

关键词：大连；休闲渔业；公共政策；供给

中图分类号：F326.4 文献标识码：A DOI编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.06.006

1 公共政策的概念

“公共政策”一词自20世纪50年代出现至今学术界对其概念仍然没有一个统一的界定。美国政治经济学家伍德罗·威尔逊（Woodrow Wlison） [1]将公共政策定义为：公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。拉斯韦尔（Lasswell） [2]认为：公共政策是一种以政府政策为目标而设计的政府工作计划。泰国皇家旅游学院Oratai Krutwaysho教授[3]将公共政策定义为：政府对于全社会价值做出的有权威的分配。我国学者张金马[4]认为：公共政策就是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。刘百鸣认为：政策是社会公共权威在一定历史时期为达到一定的目标而制定的行动方案和行为依据。笔者从以上几个关于公共政策的概念中归纳出了公共政策的几大特点：一是公共政策的制定源于相关公共权力部分；二是公共政策所包含的内容与客观实际需要有很大联系；三是公共政策受到公众的意愿影响较大。因此笔者将公共政策的概念归纳为：公共政策是管理部门为了促进相关产业的发展，针对产业中出现的问题所制定的一系列法规、制度以及措施的统称，公共政策既对产业发展具有规范性作用又具有指导性作用。目前，在我国公共政策所涉及的领域非常的广泛，包含了与人们日常生活息息相关的方方面面政治经济活动。公共政策的内同体系主要包括三大方面：一是经济政策体系；二是政治社会体系；三是科教文体政策体系。鉴于公共政策所涉及的三大领域对国民生活的重要性，公共政策的制定必须科学化、规范化、合理化。

2 大连市休闲渔业发展状况

2003年，我国农业部出台下发了关于“沿海各省、自治区、直辖市人民政府和国家有关部门要切实贯彻《中华人民共和国农业法》第六十三条规定，落实好国务院关于沿海捕捞渔民转产专业政策。各级渔业行政主管领导部门要积极引导、鼓励捕捞渔民向水产养殖业、休闲渔业等二、三产业以及其他非渔产业转移”的通知。该通知下达后，大连市各级有关部门积极响应农业部的通知，制定了《大连市海上休闲垂钓管理试行办法》，并通过不断地实践努力加强了对休闲渔业在政策方面的保护和管理。

近年来，大连市出台的休闲渔业有关政策，主要体现在以下4个方面：一是规划先行保障休闲渔业的有序发展。近年来，大连市有关部门通过大量的资料收集、调查走访和国外考察，确定了大连市休闲渔业的发展要以海洋资源的可持续发展为前提，走一条以提高海洋资源利用率、整体规划休闲渔业资源、将捕鱼业与休闲渔业进行多元统筹整合的发展思路。先后出台了《大连市海洋牧场先导区建设规划》和《大连市南部海域休闲垂钓区规划》等文件，确保了休闲渔业的有序发展。二是政策引导夯实休闲渔业基础。近年来，大连市多次召开休闲渔业专项会议，研究大连市休闲渔业的扶植和发展政策。2010年全市共拨款6 000余万元发展44个新型海洋牧场项目，规模达17 900 hm2，吸引社会投资20.2亿元。同时，2011年全市共兴建海水抗风浪箱500个，新增人工鱼礁区17处，投放海参、鲍鱼、海胆等各类水产苗种100亿枚。2012年全市增殖海虾、梭子蟹、牙鲆鱼苗种18.5亿尾，实现渔民收入2.5亿元。三是以科技为先导提高休闲渔区的建设水平。自2007年至今，大连市在科技兴渔方面取得了重大突破。通过研发养殖新技术，在长海县自然海域培育刺参网箱育苗达10 000箱，稚参100亿头；成功繁育加拿大引进的二代海湾扇贝子，发扬规模达1 333 hm2；同时将加拿大岩扇贝成功在大连市海域条件下度夏，使大连市的海洋驯化技术有了实质性突破。四是强化政府服务职能为休闲渔业发展提供保障。大连市各级海洋渔业主管部门，多次召集专家进行研讨，为大连市的休闲渔业发展建言献策，确保大连市休闲渔业发展符合科学发展观的要求，少走弯路，实现可持续发展。

3 大连市休闲渔业公共政策方面存在的主要问题

近年来，随着大连市休闲渔业规模发展迅速，休闲渔业产业规模不断扩大，大连市休闲渔业的相关公共政策供给已经跟不上休闲渔业的发展速度。目前，大连市休闲渔业公共政策存在的主要问题体现以下4个方面。

3.1 公共政策制定部门与其他主管部门配合不够密切

现阶段大连市的休闲渔业发展虽然速度非常快，但仍然处在休闲渔业发展的初级阶段。大连市得天独厚的渔业资源、优越的地理位置以及深厚的海洋文化底蕴等优势都没有完全开发出来。大连市各级主管部门虽然早已意识到大连市休闲渔业有着极大的潜力亟待开发，但是渔业主管部门与政府其他部门往往在政策制定上难以形成呼应，渔业部门所制定的方案往往受到各部门的制约，显得势单力孤。目前，大连市政府在政策扶持和资金导向方面仍然倾向于传统的捕捞业、水产养殖业和水产加工业这三大主要行业。渔业主管部门想要发展休闲渔业还需要和政府部门、财政、银行、海事、旅游以及环卫部门加强配合，共同制定休闲渔业的发展方案，从而提高大连市休闲渔业的发展水平。

3.2 休闲渔业发展规划缺乏宏观性

大连市目前关于休闲渔业的相关发展政策往往缺乏从大局出发的宏观性，没有从大连市整体布局和长远角度出发。这样的规划政策致使很多休闲渔业项目缺乏品味，吸引力小，多个项目间同质化和同构化现象严重。兴建大量的相似类型的休闲渔业项目会导致旅游资源紧张，客流分配不均匀，地区旅游影响力减弱等现象。近几年，大连市就已经出现多个休闲渔业景点空置的现象，区域规划不合理的弊端已经开始初步显现。

3.3 部分行业管理制度缺失

大连市作为渔业资源十分丰富的地区，相关的渔业管理制度在全国范围内还是比较完善的。但是，由于休闲渔业活动在大连市兴起的时间较短，相关的行业管理制度以及行为规范还不是十分完善，主要体现在：一是政府和企业在管理和责任方面分工不够明确；二是从业管理准则不够规范；三是安全生产监督部门责任不够明确；四是从业人员的相关培训制度不够系统。

3.4 休闲渔业的融资渠道和资金扶持方面的优惠政策力度不够

目前，大连市休闲渔业的资金投入主要靠政府拨款扶植，资金来源相对单一。政府应该出台一些相关的补助以及优惠政策以达到吸引多渠道融资，形成以政府财政扶持、银行贷款、外地引资和本地投资多元化、多渠道的发展格局，为休闲渔业的发展提高稳定的经济基础。

4 大连市休闲渔业发展的公共政策供给方案

4.1 各部门应加强合作使政策环境良性发展

近年来，面对海洋渔业的过度捕捞，渔业资源衰退，传统捕捞业发展趋于缓慢，大连市的渔业发展亟待改变依靠传统捕捞业的渔业结构。因此，大连市各有关部门应不断加强彼此间的合作，互通有无，使大连市休闲渔业的政策环境良性地发展起来。

4.2 健全休闲渔业各行业管理制度

随着休闲渔业消费需求的不断增加，与休闲渔业有关的相关服务人员和相关服务设施的数量增长迅速。但是目前大连市休闲渔业在管理方面比较混乱，从业人员上岗前没有经过系统的职业培训，船舶设备参差不齐，各部门分工不够明确等现象使游客的安全无法得到保障。所以，与休闲渔业有关的领域应尽快出台完善相关的法规和管理机制，整顿行业秩序的行动亟待展开。

4.3 加大政府对休闲渔业的资金和政策的扶植力度

政府应不断加大对休闲渔业的经济投入和政策扶持力度，加快发展海洋休闲垂钓业。目前大连市已经将“都市型现代渔业”建设作为一项重点工作来抓。以大连市周边县市为例：小长山县编制了《大连市长海县小长山岛国际海钓基地建设实施策划方案》，长海县提出了“钓鱼搭台，经贸唱戏”的发展口号，不但带动了地区旅游业发展，同时也为推动地方经济做出了贡献。因此，大连市有关部门应该从定位设计、制度制定、运营管理、配套服务以及等多方面推进国际海钓基地建设，促进休闲渔业产业的发展。

参考文献：

[1] Tom T. Tourism public policy[J].International Journal of Tourism Management，1980，1（1）：22-29.

[2] Lasswell H D. Power and soeiety[M].New Haven： Yale University Press，1970.

[3] Oratai K. Tourism Policy implementation and society[J]. Annals of Tourism Research，2010，37（3）：670-691.

[4] 张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社，1992.

[5] 宋振兴.威海休闲渔业发展浅析[J].中国渔业经济，2007（2）：62-64.

[6] 楼筱环.休闲渔业旅游内涵初探[J].商业经济与管理，2006（8）：77-79.

[7] 邴绍倩，张相国.当前我国休闲渔业的发展状况及其战略研究[J].中海水产大学学报，2003（3）：278-281.

[8] 勾维民.休闲渔业特征、发展动因、开发优势和产品设计[J].沈阳农业大学学报：社会科学版，2006，8（2）：196-198.

[9] 王茂军，栾维新，李白诺，等.大连市滨海休闲渔业的发展设想[J].城域研究与发展，2005（1）：37-39.

[10] 贺春艳. 休闲垂钓旅游行为分析——以湖南长沙、株洲两地休闲垂钓爱好者为例[J].顺德职业技术学院学报，2006，4（2）：64-68.

[11] 林玲.福州市发展休闲渔业的SWOT分析与对策[J].闽江学院学报，2004（4）：94-97.