离任村干部非制度化政治参与问题及对策探讨

周德祥

（河海大学马克思主义学院，南京210098）

非制度化政治参与是与制度化政治参与相对应的一种政治参与形式，指不符合法律法规以及制度规定的有关程序和步骤的政治参与，是一种无序的政治参与。近年来，不断增多的离任村干部参与的上访和组织的群体性事件成为农村非制度化政治参与的重要内容。目前，在农村的非制度化政治参与事件中，离任村干部上访占有很大的比重。据统计，离任村干部上访占到农村信访案件总数的9.5%。离任村干部，曾经为农村的稳定和发展不辞辛劳，倾注了大量心血，如今有些却成了农村的不稳定因素，这一问题值得我们深思。

一、离任村干部生活现状

离任村干部是指主动或被动从村干部位置上退下来的曾经的村干部。他们退下来原因有很多，有的是上了一定的年纪不再适合担任村干部，有的是因某种原因在换届选举中落选，也有的是主动辞职。在我国，离任村干部人数众多，特别是近几年来，随着农村配套改革的深入和村村合并，离任村干部人数剧增。这些离任村干部任职的时间不一，有的担任村干部30年以上，大部分任职在10-30年之间，少部分任职时间在10年以下。离任村干部作为农村的一个特殊群体，曾经为农村的发展和稳定倾注了大量的心血，在群众中有一定的威信和影响。然而一旦他们离任，其身份就是普通农民，享受极其有限的社会保障。离任以后，他们大部分人特别是年龄稍长者生活状况不容乐观。

第一，离任村干部的待遇明显偏低。近些年来，为了构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会，党和国家着力关注民生，在农村困难户、残疾人、五保户、遗属补助等方面出台了一系列惠民政策和措施，而离任村干部这一群体却成了被“被遗忘的角落”。目前，我国很多地方的离任干部的待遇大大低于国家对五保户、遗属等弱势群体的补助，有的地方离任村干部每年还能领取几百元的生活补贴，有的地方一年就几十元，而有些地方或者某些任职年限不长的离任村干部压根儿就没有。有离任村干部感慨：“走千家、跑万户，离任不如五保户。”尤其是一些在新中国成立后就担任村主要干部的老同志，几十年如一日，一心扑在工作上，自身积累少，年老离任后，由于没有足够的保障，遇上重大疾患或家庭不幸时，往往陷入贫困之中，有的甚至连基本的生活都成问题。

第二，离任村干部身体状况普遍较差。离任村干部在任时，长年累月地工作在基层第一线，面对面地与群众打交道，工作内容多，强度大，任务重，导致他们生活无规律。特别是农村税费改革前，为了完成税收任务和村里的各项建设，村干部常常起早贪黑，没日没夜地工作，过度的劳累使他们的身体也受到了一定的伤害。离任之后，随着年龄的增长，身体上的各种不适和疾患也慢慢显现出来，且大多都是一些慢性病或多发病。家庭条件好的还可以及时治疗，大多数则因条件太差根本无钱医治，只能听天由命。有的离任村干部因疾病长期得不到医治而丧失劳动能力，只能依靠子女或他人的接济勉强度日。有离任村干部慨叹：“一年到头拼命干，生老病死无人管”，“年轻时当干部，年老后无人顾”，这样的生活状况让很多离任村干部感到心寒。

第三，离任村干部思想情绪比较低落。大多数离任村干部在任时一门心思拼工作，大部分的时间和精力都倾注到了工作中，平凡的岗位和忙碌的工作使他们找到了人生的价值。工作虽然辛苦，但也十分充实。而当他们离任之后，身份就是普通农民，在政治待遇、养老保险、医疗保障、子女就业等方面基本没有享受到什么照顾。在任时倍受重视，离任后无人关心，家庭不理解，社会有偏见，甚至长期“享受”家人的抱怨，导致离任村干部长期心理不平衡，情绪低落。同时，不断上涨的物价和医疗费用，又进一步加重了离任村干部的经济、生活负担，使很多人长年生活在压抑和郁闷之中。

二、离任村干部非制度化政治参与的方式

在我国，由于离任村干部待遇普遍较差，而且缺乏完善的养老保险，导致很多离任村干部“晚景凄凉”，这样的回报与他们十几年甚至几十年为了村里的稳定和发展不辞辛劳、不畏艰险的努力工作所付出的大量时间和精力显然不成正比。因此，为了维护自己的权益，提高自己的生活待遇，缓解“晚景凄凉”的局面，他们不断地向上级组织反映自己的实际困难，而当正当的反映渠道受阻或收效甚微时，当他们不断努力却无法解决问题时，往往不得不选择非制度化的政治参与方式来引起党和政府的关注。当然，也有个别离任村干部是为了争取其不正当的个人利益而选择非制度化政治参与。离任村干部的非制度化政治参与主要有上访、干扰村级组织活动、挑唆群众闹事等方式。

第一，上访。上访是离任村干部非制度化政治参与最重要的一种方式。离任村干部的上访有个体上访，也有群体性上访，而上访的目的大多是为了提高他们的生活待遇和解决养老保险等问题，另外就是期待组织能加强对他们这一群体的关照。比如，2009年6月2日，重庆市奉节县吐祥镇49名离任老村干部集体上访，他们提出了三点要求，一是补助标准太低，要求增加到每人每月100元以上；二是要求解决养老保险问题；三是对弱势离职村干部的生产、生活，各级党委政府要关心、照顾。当前，在制度化参与渠道和生活保障都严重缺失的情况下，离任村干部的上访特别是越级上访，从本质上说是希望以更大的权力来纠正较小的权力，这是法制建设不健全时期的过渡性办法。但是，如果上访失控，尤其是规模大、涉及面宽、要求高、组织性强的群体性上访成为一种趋势，不但会严重影响正常的维权行为，而且必然增加上访离任村干部的经济负担和政府的管理成本。[1]另外，近些年来，离任村干部被拖欠工资成为离任村干部上访的又一原因。某些地方乡镇或村里拖欠离任村干部工资现象日益增多，并且呈现出如下特点：一是拖欠人数较多和工资数额较大，如某村拖欠7名原村干部工资26700元，人均近4000元；二是拖欠工资时间长，如某村拖欠原村党支部书记5000多元，拖欠时间长达十多年。[2]拖欠离任村干部工资不仅使离任村干部有离任就被抛弃之感，而且损害了其经济利益，天长日久矛盾激化，致使走上上访之路，个别离任村干部还成为当地上访的“老大难”，影响了村、镇的稳定。

第二，干扰村级组织活动。除了上访，离任村干部还会选择干扰村级组织活动等方式来引起组织的关注或发泄心中的不满。这样的方式与上访相比更具有破坏性，影响也更恶劣，严重影响农村的稳定和发展。一是抵制村里各项工作任务的落实。部分离任村干部对村里安排的任何工作、做出的任何决定，都持抵制态度，成为村里的“刺头儿”、“钉子户”，使党的方针政策和上级组织以及本级组织的决议不能在村里得到很好的贯彻和落实，阻碍了村级工作的正常开展。二是控制和操纵农民上访。离任村干部，因其有一定的政治参与能力，而且对上级组织也比较熟悉，因此，当农民有一定的政治诉求或某些突发性事件的发生使农民利益受损而又得不到及时维护时，其往往会组织农民上访或操纵制造一些群体性事件，以此来寻求问题的解决。笔者在基层调研时，某镇党委书记在分析当地几起群体性上访事件发生的原因时，认为离任村干部在其中起“骨干”和组织作用。三是有意拆现任村干部的台，干扰现任班子的正常工作。少数离任干部，由于与村级组织有一定的利益纠纷或者与现任村干部有一定的矛盾而没有解决，往往喜欢拆现任班子的台，干扰新班子正常工作。他们或者故意挑唆现任班子成员之间的矛盾，影响班子的团结和凝聚力；或者有意挑起村干部与群众之间的矛盾，影响干群关系；或者捕风捉影，抓住现任村干部工作中的丁点失误不放，毁坏班子形象；或者煽风点火，制造事端，影响班子工作的正常开展。离任村干部的这种非制度化政治参与严重影响村里的稳定和村民之间的团结，是乡村社会发展不稳定的重要因素。

第三，挑唆、煽动群众闹事。作为曾经的村干部，离任村干部在村里大多有一定的威信，容易组织和发动群众，因此其常常挑唆、煽动群众闹事来争取他们自己或者群众的利益，虽然他们所争取的利益有时并不是正当合理的。如2012年5月，湖南省安化县某村发生了火灾，共有十几栋房屋被烧毁，在乡、村两级组织的共同努力下总共筹集到灾后重建资金30多万元。但由于对灾后重建资金分配不满，离任村干部陈某组织所有受灾群众大闹乡政府，诬蔑乡政府贪污了灾后重建资金，并要求对灾后重建资金重新进行分配，且必须提高受灾户的补偿额度。而且扬言乡政府如果不答应他们的要求，就组织这些群众到县里甚至省里去上访。后来在乡党委书记及县里派来的领导的劝说和协调下，通过做深入细致的思想教育工作并承诺为他们进一步筹集灾后重建资金才最终平息了此次风波。筹措灾后重建资金本是件利国利民的大好事，但在离任村干部陈某的挑唆下却把好事变成了坏事，不仅加大了政府工作的难度，而且影响了干群关系和农村的稳定发展。

三、离任村干部非制度化政治参与的原因

离任村干部选择非制度化政治参与方式来争取自己的利益或维护自己的权益，一方面是由于制度化的政治参与渠道受阻或者收效甚微，更重要的原因在于他们所反映的问题久拖不决，而这些问题又关涉到他们的切身利益甚至严重影响到他们的正常生活，迫使他们不得不选择上访、聚众闹事等非制度化的政治参与方式，以此引起上级组织的关注，解决他们的燃眉之急。当然也有个别离任村干部是为了自己的不正当利益。具体而言，离任村干部的非制度化政治参与主要基于以下几个方面的原因：

第一，离任后待遇差，生活没有保障。部分离任村干部生活状况差，特别是一些年老的离任村干部生活确实困难。离任村干部中的绝大多数人，长期辛勤操劳在农村最基层，为农村的建设和繁荣发展做出了积极而重大的贡献。有的离任村干部工作时间长达30多年，但在离任后得到的待遇却非常有限。据调查，某县级市有离任村干部（含过去的大队干部）3394人，其中每月有固定生活补贴的1471人，无固定月生活补贴的1923人。离任村干部的年平均待遇只有300元，生活待遇最高的每月不超过55元，远远低于城市最低生活保障线。[3]部分离任村干部退无所享，老无所养，生活窘迫，经济困难。迫于生活压力，有的离任村干部不得不找组织，要求解决其生活困难问题。而如果他们所反映的问题久拖不决就不得不采取越级上访、组织或参与群体性事件等方式来争取他们的利益。

第二，对离任村干部的政策和待遇没有落实。为了有效解决离任村干部的待遇问题，很多地方都出台了相应的文件、制定了相关的政策。目前，各地的政策千差万别，落实的情况也各不相同。省、市、县、乡镇都制定政策，但却不落实政策，而落实政策的是村。很多地方离任村干部的问题都要求村里自己解决，而现在有很多村是“空壳村”，财务非常有限，特别是取消农业税以来，村干部的工资待遇基本都要靠财政转移支付。从湖南省安化县某镇的情况来看，每个村的转移支付资金平均为2万元，按每村3个在职村干部来算，每人年工资不足7000元，而且这2万元还包括村里的办公经费。如果上级政府再扣一点款的话，能拿到手的就屈指可数了，根本没有能力兑现离任村干部的工资待遇。一方面，兑现离任村干部的工资待遇上面有政策，必须落实；另一方面，村里财力有限，根本无法兑现。政策和落实的反差，加上离任村干部政治参与渠道的不畅，使他们选择了上访、煽动闹事等方式来争取自己的权益。

第三，离任后心理不平衡。很多村干部离任后与普通村民相比几乎没有什么优势，也没有多少福利和待遇，成为一名普通的老百姓。组织没多少关照，群众不再敬重，甚至有的离任村干部还成为村民抱怨、嘲笑和奚落的对象。这使他们与在位时在村里的威望、声名以及各方面的优越感相比形成极大的反差，“上台一团火，下台一块冰”，这样一种状况使他们在面子上、心理上都难以承受。加上经济上相应失去一定的来源，经济利益受到一定的损失，特别是一些年老的离任村干部已没多少谋生能力，依靠子女的接济勉强度日。政治和经济上双重利益的反差，使部分离任干部心理严重失衡。这种失衡心态使他们想尽办法去争取自己的政治和经济权益，当这些诉求得不到满足时，其就不断上访或者在一定的敏感时期，比如村里换届选举或者组织重大活动的时候在村里制造一些事端，要么自己带头唱反调，干扰活动的正常进行，要么组织部分和他们一样具有逆反心理的群众破坏活动的开展，以此泄愤或平衡自己的心理。

第四，希望重返政治舞台。村干部虽然不算什么官，很多人对当村干部不屑一顾，但也有部分人被村干部特别是村支书和村主任这样的职位所带来的威望和名声甚至经济利益所吸引，对当村干部趋之若鹜。特别是某些村干部因某些原因在村干部换届选举中落选后，迫切希望能早日再一次任职。为了达到重新上台的目的，有的离任村干部抓住现任村干部某些小失误、失言或某些历史遗留问题不放，故意挑起现任村干部与村民之间的矛盾，给村里施加压力，人为制造不稳定因素，希望有朝一日，村里大乱，自己乱中取胜，重返政治舞台。有的离任干部自恃见多识广，拒不服从村干部的组织和管理，长期和现任村干部唱反调，严重影响村干部的工作和村级活动的正常开展，使现任村干部压力重重，工作难有起色，以此“逼迫”现任村干部退权让位，为自己重返准备条件。

第五，农民非制度化参与的激励效果，刺激离任村干部采取非制度化参与方式。在现实生活中，一些农民采用了上访等非制度化的政治参方式，解决了一些实际问题，获得了某些利益。相反，一些农民通过制度化的渠道反映问题，却拖而不决，而且还可能遭到打击与报复。这就是非制度化参与的激励效果，这一激励效果在一定程度上促使农民们一旦在基层遇到问题或遭遇不公时，就可能采用非制度化的政治参与方式。离任村干部也看到了这一现象，因此，越来越多的离任村干部开始把上访或煽动、聚众闹事当作利益表达和利益诉求的主要渠道。大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决，这种非制度化政治参与的激励效果给了离任村干部一种心理期盼，认为通过非制度化参与，能够对领导干部施加压力，从中获得利益或维护自己的权益。

四、缓解离任村干部非制度化政治参与的对策

当前我国农村的制度化政治参与渠道不畅，影响了农民的利益表达和政治诉求。无疑，拓展和完善制度化的政治参与渠道在一定程度上能缓解利益表达不畅的局面。但很多问题不是有了畅通的利益表达渠道就能迎刃而解的，因此，对于当前我国离任村干部的非制度化政治参与，除了要完善制度化政治参与渠道之外，更重要的在于各级政府要想办法解决他们的实际问题。对于合理正当的需求，尽力满足他们；而对于不合理不正当的诉求，则需加强思想道德教育，耐心做思想政治工作，让他们心服口服地服从组织安排。

第一，提高离任村干部待遇。我国离任村干部的非制度化政治参与，大多是因为其待遇太差、生活补助太低等因素引起的。解决离任村干部生活保障问题已到了刻不容缓的地步，因此，各级党委政府应当高度重视，尽快出台相应的政策，采取行之有效的措施，切实提高离任村干部待遇。可喜的是，最近几年，不少地方已经出台了相关的政策。据2009年1月3日的《张家界日报》报道：湖南省慈利县1100名离任村干部领到补贴，享受政府补贴的这些离任村干部主要是自1949年10月以来连续担任村干部10年以上、正常离职、年满60岁、户口在农村，经过县、乡、村逐级公示无异议的村（居）委会党支部书记、村（居）委会主任、村（居）委会会计。按照村干部离职前连续任职时间划分为10年、15年、20年和30年以上四个档次，分书记、主任、会计职位确定补贴标准，最低的每人每年补贴200元，最高的每人每年补贴800元。[4]2009年，贵州省安龙县1176名离任村干部每人每年按50元至290元共15个档次享受生活补贴。年老体弱、鳏寡孤独、因公致伤致残的离任村干部首先纳入重点生活困难补助范围。[5]为健全农村基层干部激励保障机制，体现党和政府对离任村干部的贴心关怀，2010年，陕西省富平县制定了《关于离任村干部生活补贴发放的实施意见》，通过县、乡、村三级公示，严格把关、层层审查、摸清底数，拨付专项资金，开设个人账户，统一制卡，社会化发放的方式，对连续任10年以上或累计20年以上、正常离任且年满 60周岁及以上的村党支部书记和村委会主任，按照任职年限以35元—55元不等的标准发放生活补贴。2010年度，富平县共发放生活补贴资金28万余元，共569名符合条件的离任村干部领到补贴。[6]虽然不少地方都出台了离任村干部生活补贴办法，但补助的额度偏低，同一个县不同乡镇没有统一的标准，补助发放过程中还存在一些问题。因此，目前亟待出台相关的政策，建立全县统一规范、切合实情的补助办法并尽力提高补助标准。

第二，健全和完善相关制度。离任后的基本工资待遇和社会保障是离任村干部最关心的问题，也是涉及现任村干部队伍稳定的关键性问题。因此必须尽快完善相关政策，落实离任村干部生活补助。对一些年龄较大、生活困难的离任村干部，可采取享受城镇职工养老保险、定期定额补助等措施，做好扶助工作。一是建立养老保险金制度，主要是按照任职年限、职务高低等条件确定投保金额，采取从村集体收入中筹一大部分、个人拿一小部分的办法缴纳养老保险金。村干部离任并达到一定年龄，可以享受养老保险。现在很多地方年满60周岁的农民已经开始享受养老保险了，因此，对于离任村干部，更应该完善其养老保险制度和养老保险方式。二是规范离任村干部定补制度。由于大多数村经济都比较困难，拿不出更多的资金来补助离任村干部，因此，可以以县(市)为单位制定统一的离任村干部待遇政策，由县级财政出钱，对离任村干部实行定补。这一政策在某些地方已经开始实施了，但补助对象的审核、补助标准、补助金额的发放等方面还不太规范，需要进一步完善这方面的制度，科学界定补助对象、补助标准、报批程序、发放办法，确保离任村干部生活补助制度化、规范化。而对于还没有实施离任村干部定补的地区，一定要采取措施、想办法尽快实施。

第三，加强对离任村干部的教育。对于离任后心理不平衡或有强烈心理落差的离任村干部，一定要加强教育，让其摆正自己的位置。一是要开导离任村干部，帮助其从思想上解套。村干部离任之后，失去了权力和位置的支撑，没有了往日的荣耀，在思想上产生抵触情绪不足为怪，关键是乡镇干部一定要加强与他们的思想交流和沟通。要通过走访谈心、开座谈会等方式，对他们做深入细致的思想工作，把其离任的原因分析透，把离任后应注意的问题交代清，让他们放下思想包袱，摆正位置，明确作为一名离任“村官”应负的责任，缓解离任给其带来的思想冲击，使其逐步调整好心态，消除不良情绪。而在职村干部也要对他们多理解、多关心，积极与他们交流沟通，与之搞好关系，对他们的合理要求应尽量满足，对他们的合理建议应予以采纳，对他们的错误应婉言指出，耐心做好思想工作。二是要引导离任村干部从认识上纠偏。加强对离任村干部的日常教育和引导，消除他们认识上的偏差，让他们以积极的态度正确看待自己的离任。经常邀请他们参加村党支部组织的各种学习活动，加强对他们的党纪、政策法规方面的教育。要尽可能地为他们订阅党报党刊，让他们及时学习到上级的有关会议及文件精神，了解党在农村的方针政策，纠正自己思想上的错误认识，明白村“两委”换届是贯彻《村民委员会组织法》和对农村干部实行规范化管理的需要，从而使其自觉维护和支持现任村班子的工作。

第四，政治上积极发挥离任村干部的作用。大多数离任村干部长期工作在农村第一线，风雨兼程几十年，积累了不少经验，掌握了很多解决农村具体问题的好办法、好对策，而且在群众中有一定的威信。虽然离任后不能直接管理村级事务，但如果能为离任村干部提供展示其长处的机会和平台，发挥他们的余热，必然对村里的发展具有一定的帮助。首先，为离任村干部“参政议政”提供机会。要经常与离任村干部联系，时常与他们一起探讨农村发展工作，共商发展之计，共献兴村之策，共谋富民之路。要主动邀请一些能力较强、经验丰富且热心于公益事业的离任村干部参与村内事务的讨论，鼓励和支持他们在村级重大事务和问题上“参政议政”，提出宝贵的意见和建议。要建立村情村务通报制度，定期向他们通报村里的情况，并把他们好的想法和解决某些问题的好对策及时向村支两委反馈。可以考虑在村里成立理事会，由离任村干部担任理事会成员，村里重大事务的决策邀请理事会成员参与，并接受理事会的监督。这样既可以为离任村干部继续关心、参与村政村务创造条件，又可以优化村务决策，提高村务工作的效率，保障村情村务的公开和透明。其次，为离任村干部“发挥余热”开辟渠道。充分利用离任村干部政策通、信息灵、经验足、影响广的优势，把一些德高望重、作风过硬的离任村干部选聘为村里的监督员，让他们对村支两委工作、村政村务公开情况、村级财政收入与支出情况、村干部的作风和办事效能等进行监督。同时，鼓励和支持离任村干部组织或参加农村公益性自治组织。例如不少村设立新农村建设理事会、道德新风理事会、农村社区志愿者协会、红白喜事理事会、计划生育理事会、公益事业理事会等等，请一些离任村干部主持或参与，工作开展得有声有色。让离任村干部充分发挥余热，必将为村级经济发展、社会主义新农村建设及和谐农村建设发挥重要作用。

参与文献：

[1]龚志宏.论非制度化政治参与对构建和谐社会的双重影响[J].学术论坛，2009，(8).

[2]殷苏.拖欠离任村干部工资问题不容忽视[N].河北日报，2010-07-06.

[3]胡海军.离任村干部为什么会走向对立面[J].山西农业，2008，(1).

[4]王卫华.慈利县1100名离任村干部领到补贴[N].张家界日报，2009-01-03.

[5]吴古昌.安龙千余离任村干部享受生活补贴[N].黔西南日报，2009-03-26.

[6]弥卫国.富平569名离任村干部领到补贴[N].渭南日报，2011-01-29.