放活土地经营权应保障农民权益

◎ 刘英团

刚刚公布的 2014年中央一号文件提出，“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，农村土地承包权和经营权分离被正式提到农村土地制度改革层面。土地经营权从承包权分离 , 其实质是在倒逼改革，意在使市场发挥决定性作用，激发农村经济社会活力，此举亦被看作是通过改革对农民释放红利。（1月23日《法制日报》）

毛泽东曾经说过：“中国的问题是农民的问题，农民的问题就是土地的问题。”土地问题是“三农”问题的核心，是农村生产关系的基础，直接关系到九亿农民的切实利益。但是，一些地方的土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市的问题相当严重，利用土地牟取暴利己经成为一些单位和个人“寻租”的手段。在一些地方，农民拿着土地被圈占后不及应得 1/10的补偿，沦落为失地的流民。同时，损害农民集体土地所有权的情况还存在于一些领导干部对集体土地所有权制度认识的上偏差，侵犯了农民的土地承包经营权。

农村土地制度改革，一是以法治的方式推进农村土地制度改革。土地经营权从承包权分离，实质是在倒逼改革，意在使市场发挥决定性作用，激发农村经济社会活力。但是，难免有一些地方政府把农民赖以生存的“命根子”变成开发商和某些政府或某些领导干部的“钱袋子”和“招商引资的资本”。因此，推进农村土地制度改革必须依靠法治，从法律的高度制止公共权力肆意侵犯农民的集体土地所有权和权利被漠视的现象。值得一提的是，在2014年中央一号文件中，有4次提到推动修订相关法律法规，其中有3次出现在“深化农村土地制度改革”这一章节。这也意味着，农村土地制度改革必须以法治的方式，这也是土地制度改革的突破口。

二是以法治的方式“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。土地承包经营权的二次分离是在农村经济不断发展背景下，适时调整土地产权关系，改善土地资源分配结构的内在要求，是农村生产关系适应生产力发展而产生的变革。如果说农村土地承包经营权结构的一次分离，是为了解决农地生产过程中的效率问题，那么，经营权从土地承包经营权二次分离，则是为了有效解决农地资源优化配置问题。“土地承包经营权的一次分离是为了强化农民权利；二次分离是为了保护农民利益”（“三农”问题专家党国英语）。中央一号文件“允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排”稳固承包权，因地制宜的、循序渐进的放活土地经营权，既满足了农民离土离乡或留土离乡诉求，又促进新型农业经营主体培育，更有效保护耕地红线。

三是依靠法治保障农民在二次分离过程中的权利和利益。土地承包经营权包含“承包”和“经营”两个要素 , 由土地承包经营权派生出承包权和经营权。放活土地经营权，是土地承包经营权的二次分离。这种变动体现在，农业规模化经营要求土地流转，改变“人均一亩三分地”的土地细碎化现象；与此同时，很多农民担心承包经营权流转出去，无法要回，宁可撂荒不流转，严重影响了土地的资源配置效率。“这次有针对性地提出经营权分离，就是为了优化土地资源配置，让从事二三产业的农民将土地流转出去，让职业农民从事专业化农业生产”（中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥语）。这意味着，承包人可以转包、出租等方式让与土地经营权，同时不改变土地承包关系。即，无论承包经营权如何流转，土地所有权都属于农民集体，这个不能动；承包权都属于农民家庭。

但是，我们也必须注意到，在以往的土地流转中，有的是承包经营权一同流转，有的是实质发生的承包权主体同经营权主体分离的流转土地，其中的权利义务都仅仅局限于双方当事人的口头或合同约定，在国家层面也仅仅停留在政策的层面，农民的土地权益保障程度还很低。所以，当务之急是修改农村土地承包法和物权法等法律的有关内容，明确承包经营权、承包权和经营权的内容、性质、内涵及法律关系。强化承包经营权二次分离与集体建设用地入市、宅基地赋能等土地产权制度改革的系统性、协同性，确保改革红利最大释放。同时，依靠法治保障农民在二次分离过程中的权利和利益，既避免了“强势”的政府从“弱势”的农民身“夺取”土地，也能免除农民的后顾之忧。