浅谈城市规划中的公众参与问题

闫军

摘要：随着社会的发展，作为体现公共政策价值取向和城市规划合法性合理性基础的公众参与城市规划制度，越来越得到各级政府和规划管理部门的重视，并逐渐被纳入到各项规划工作当中。然而，现阶段我国城市规划中的公众参与还处于初级阶段。本文首先说明了公众参与的概念，然后分析了我国城市规划中公众参与存在的问题，最后详细阐述了公众参与城市规划的实现路径。

关键词：城市规划；公众参与；法律；技术支持；反馈

中图分类号： TU984 文献标识码： A

一、公众参与的概念

公众参与简单的说就是城市居民参与政策的形成和实施。公众通过合法的手段，参与到城市规划的各个阶段，充分表达自己的意愿，对城市的规划施加影响的过程。公众参与城乡规划，要通过公众对规划制定和实施的全过程进行参与，更好地保证规划行为的公平性，使规划能够切实体现公众的利益要求，真正做到以人为本，提升规划的科学性和合理性，保证规划工作的顺利进行。

公众参与这一概念起源于美国，具体是指公众对涉及自身及公共利益的事务享有一定知情权和决策权，参与到行政决策中去，反应民众声音。它是经济发展一定程度的一种表现，广泛存在于涉及公共事务管理中，是一种自上而下管理模式，在国外发达国家城乡规划中有广泛运用，是一种实践证明较为有效减少争议的管理方法。

二、我国城市规划公众参与中存在的问题

（一）缺乏法律制度的保障

目前我国城市规划的公众参与不仅在参与管理上缺乏合理的机制，在法律上和制度上也缺乏必要的支持与保障。在我国现行的城市规划法律法规中，对公众参与的具体方法和形式尚未明确，使整个规划实施过程的公众参与效率和效果降低。因此在城市规划法中确立公众参与的法律地位是支撑城市规划中的公众参与制度有效运作的基础。我国城市规划中的公众参与相关的法律法规非常抽象,对具体的内容都没有做出详细的法律说明，存在着明显的不足和差距。城市规划中的公众参与具体程序和形式等问题有待进一步完善和明确。

（二）多元利益群体的博弈

公众参与最开始被运用就是为了解决社会公众与开发商、政府之间的利益问题。城市是由这些多元共同体所组成的，因此城市规划的过程也是为了平衡政府、开发商和与城市规划相关的受益群众之间的利益问题。在以往的“自上而下”的规划方法中，社会公众的利益一般是被忽视的；但自从转向“自下而上”的规划方法后，社会公众的利益在规划领域就越来越受到重视了。

在这个过程中，政府作为城市规划编制的主导机构，负责编制总体规划和审议控制性详细规划，同时他又要全面地考虑城市的社会、政治、经济、文化的综合发展，希望通过城市规划来促进城市的经济和社会的发展。所以在实践中，地方政府往往为了经济和社会的发展而进行城市用地的扩张或城市的开发，这与中央政府的保护耕地和合理节约用地的精神相悖，也不一定符合社会公众的需求；而具有大量资本的开发商对于商业利益的追求是非常明显的，往往会为了过度追求商业利益而违背政府的意志和社会公众的需求；社会公众在三者利益的博弈过程中，永远是处于弱势的一方，但他们作为城市的所有者，希望能更多的参与到城市规划的编制过程中，表达自己的价值倾向，与政府及开发商达成共识，使城市规划更符合公众利益。所以说，不同的利益群体在参与到城市规划中都有着不同的立场和需求。

（三）公众参与程度不足

从我国城市规划各规划阶段中对应的公众参与形式可以看出，社会公众对于城市规划的参与只是某些环节的，而且普遍还只是被动的听下看下，然后接受它，其参与的深度和广度都不足，往往形式大于意义。再加上长期处于这种被动的地步，使得城市规划在公众心里是政府和开发商等的事，而且相关部门对有关的规划信息对外公布和宣传力度也不足，导致社会公众对城市规划的参与意识就更薄

弱了。

公众参与在我国还处于摸索阶段，在我国的规划体制中也缺少一套完整的信息反馈和监督制度，使得社会公众在遇到问题的时候也没有地方提出自己的观点和意见，久而久之就对城市规划的实施就更失去关注度。同时，由于社会公众对相关专业知识的认知具有局限性，使得他们的意见在城市规划实施过程中被采纳或接受的比较少，特别对一些技术含量比较大的项目，他们的分析力一般无法应对，受到很大的限制。

三、公众参与城市规划的实现路径

（一）完善公众参与的法律保障

确立公众参与城市规划的法律地位，制定在城市规划制定与决策过程中有关公众参与的程序性规定，可以在地方城市规划条例中加强听证会制度的具体规定，使中国在现阶段公众参与水平较低的情况下，通过法律的保障引导和促进公众参与机制的发育与成长。

（二）增强公众的参与意识与能力

城市规划的编制与决策工作政策性、法律性、技术性很强，导致一般公众没有积极参与规划的意识。对此，可通过加大规划制定前的宣传力度，调动公众的

积极性和主动性。如在社区、公园、广场等公共场所定期举办规划知识及公众参与先进案例的宣传和介绍，提高公众参与城市规划的兴趣及能力。多渠道建立提

供规划信息的平台，能与公众交换意见、接受建议。这样，政府可以通过适时了解公众的需求和意见，在沟通交流中调整公共利益与个人利益的平衡关系。

（三）加强公众参与的技术支持

社会公众对相关规划知识的缺乏和规划信息的不透明，严重影响了公众参与到城市规划的过程。要减小技术对公众参与城市规划的影响，首先要提高规划师的素质，并强化其协调沟通的职能。传统意义上的规划师是为政府服务的，他们的方案基本是依照政府的意愿来进行的，很少有机会听取接纳公众的意见和建议。但规划师作为城市的管理者，应把公众参与上升到城市规划决策或者是一切决策的最初出发点及最高目的来考虑。这就要求规划师除了作为方案的制定者与社会公众在城市规划的各环节加强交流的同时，还必须成为社会公众的代言人，在公众参与的过程中给他们以专业知识的支撑，比如告诉他们规划会对他们的生活带来什么影响，哪些利益会受损，又会得到怎样的赔偿等，来弥补公众在专业知识方面的局限。

其次，要让规划信息更加透明，可以让相关部门通过更多的渠道给公众一个了解规划的机会，比如可以通过召开咨询会、广播电视节目等定期向公众宣传规划的相关信息；还可以经常组织城市规划的展示会、座谈会等，邀请公众参加；在网络或报刊杂志里开辟专栏，请相关部门负责人定期回答公众提出的各种疑问或意见等。

（四）加强公众监督机制

在社会主义市场经济条件下，政府必须要懂得简政放权，把所有的社会管理权最终还要归还给社会。我们的城乡规划起步比较晚，因此要循序渐进地进行。公众在参与的过程中不仅仅是被动地参与，也不能让公众提出的意见而不问结果，更重要的是真正实现公共参与的效力，建立相应的监督机制，避免公众参与成为一种形式。另外将实行信息公开的制度，更好的实现监督，保证公众参与的效果，同时减少城市规划着在制定相应过程中的重复性工作，从而有效减低行政的成本。

（五）建立公众意见的反馈机制

在城市规划建设的过程中，要将建立公众意见的反馈机制作为城市规划公众参与制度的重点内容。即指政府要加强贵公众意见的收集、整理和备案工作，并且要组织相关的专家对公众提出的意见进行科学有效的分析。这其中需要注意的是，对于一些重大项目的重要意见，要优先进行集中会审，并出示采纳与否的结果。除此之外，公众对城市规划提出的意见不论采纳与否都应给出书面答复，若是公众的意见并采纳，那就可以要求公众进一步参与到规划之中，比如可以提供进一步的相关资料；若是公众的意见没有被采纳，则要求政府出示不予采纳的理由。

参考文献

[1]罗鹏飞. 关于城市规划公众参与的反思及机制构建[J]. 城市问题. 2012(06)

[1]付宇程. 论行政决策中的公众参与形式[J]. 法治研究. 2011(10)