从政策性依赖到法治化发展：行政审批制度改革的路径转换

刘剑明，徐蕾

摘      要：随着行政审批制度改革的不断深入，政策性路径依赖的弊端日益显现，急需实现路径突破。破解行政审批制度改革的深层次难题，需要引入法治思维，坚持法治原则，运用法治手段。概括起来说，行政审批制度改革的法治化发展包括相互依托的三个层面：一是使行政审批权力清单具有法律效力，二是依法定期清理、规范行政审批事项，三是依法对行政审批权的运行情况进行监督。

关  键  词：行政审批制度;政策性依赖;法治化发展

中图分类号：D630.1        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2014）12-0118-03

收稿日期：2014-10-30

作者简介：刘剑明（1979—），男，内蒙古太仆寺旗人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）《长白学刊》编辑部副教授，研究方向为行政管理体制改革与行政法学;徐蕾（1979—），女，陕西三原人，西安航空学院理学院讲师，硕士，研究方向为语言学。

深入推进行政审批制度改革是新一届中央领导集体推动各项改革的重要环节。自党的十八大以来，从中央到地方都在不断地推进行政审批制度改革，竭力取消、下放行政审批项目，已取得了积极成效。但随之而来的是政策性路径依赖的弊端日益凸显，迫切需要实现路径突破。

一、行政审批制度改革的政策性路径依赖

行政审批制度改革作为政府改革的重要组成部分，其重要特征就是政策性推动。无论是中央政府还是省（市、区）政府直至市县政府，在行政审批制度改革过程中都是通过行政组织的层级性结构，自上而下，层层推动。采取的基本方式是：发文件，定政策，规定时限和标准，最后进行检查验收。从执行效率来看，这种“波浪式”的变革冲击了行政部门的固有思维，克服了某些弊端，在短时期内取得了一定的成效。实践当中，政策性推动具有较强的现实针对性和灵活性，与我国行政管理传统相吻合，进一步固化了行政审批制度改革的政策性路径依赖。

其实，政策性推动在具有灵活性的同时也具有不稳定性与不可持续性等弱点，改革初期虽然取得了一定的成效，但随着改革的深入，政策性推动的弱点就会逐步显现，行政审批制度改革就会逐渐陷入“心有余而力不足”的窘境，进而出现了一些消极现象。比如：取消的行政审批项目本身并不是行政审批、取消行政审批项目并不是真正意义上的减少政府权力、地方重复公布国务院已经取消的行政审批项目、地方存在越权取消行政审批项目的行为。[1]具体来看，这种行政审批制度改革政策性路径依赖有两个天然弊端：一是极易导致行政审批制度改革工作的简单化。为了应付上级的检查验收，改革主体往往会进行“数字化、标签化”处理，比如：不论条件成熟与否，也不考虑本地实际，对行政审批事项都进行合并与精简，用事项“少”、门槛“低”、审批“快”这一套固定标准来定义和衡量清理、规范行政审批事项工作的绩效。二是行政审批制度改革的成效不可持续。政策就像一阵风，刮过不留痕。政策周期结束之后，没有后续的、长期性的约束措施及时跟进，导致一些审批项目又会悄无声息地恢复到原来的状态。

二、行政审批制度改革法治化已是大势所趋

基于上述情况，引入法治思维就显得必须和迫切。行政审批制度改革的实质是行政权力的重新设定和配置，而限制、规范行政审批权力的最有效手段就是法律，法律是最坚实的笼子。法治的核心是规则之治，法治提供的是一种稳定的预期，法治对行政审批制度改革而言是为行政权力的设定和行使规定清晰的边界，即“法无明文规定即禁止”。因此，破解行政审批制度改革的深层次难题，需要引入法治思维，坚持法治原则，运用法治手段。当前，行政审批制度改革法治化已是大势所趋。党的十八大和十八届三中全会把法治作为社会主义核心价值观的一大要素，就是要让其成为社会文明进步的强大动力。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”[2]法治政府建设涵盖了行政权力设定、运行和监督的全过程，为行政审批制度改革的法治化路径转换提供了明确指引。具体而言，遵循法治发展的一般规律，行政审批制度改革法治化需要做好如下三个方面的工作：一是修改并完善相关的法律法规。法律是治国之本，良法是善治之利器。行政审批制度改革法治化必须以立法为前提，只有制定并完善相关的法律法规，才能真正实现法治。目前，当务之急是修改并完善《行政许可法》，重点是提高行政许可设定的法治标准，切实避免出现类似非行政许可审批这样的法外审批形式。二是依法清理、规范行政审批事项，建立具有法律约束力的行政审批权力清单。行政审批权力清单是行政审批制度改革的重要创新成果，为了确保行政审批权力清单真正发挥实效，必须提高行政审批权力清单的质量。三是依法规范行政审批权力的运行，提高行政审批制度的法治化水平。权力具有寻租和腐败的天然属性，没有监督，行政审批权力就会走向寻租和腐败，因此，要用法治手段加强对行政审批权力的监督和制约。

三、行政审批制度改革法治化的微观进路选择

行政审批制度改革法治化路径转换是个复杂的系统工程，转换的成功与否取决于两个条件：一是对传统政策性路径依赖惯性的克服程度，二是整体法治环境的发展程度。无可否认，这必定是一个长期的过程。当前，随着法治政府建设的不断深入，为了实现行政审批制度改革路径向法治化发展，应该优先在以下方面做出努力：

第一，使行政审批权力清单具有法律效力。2014年3月，国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门行政审批事项汇总清单。[3]2013年7月，安徽省公布了《安徽省省级行政机关行政职权目录汇编》和《行政职权目录及流程图分册》。2013年12月，湖北省公布了《湖北省省级行政权力和政务服务事项目录》。2014年4月，天津市政府常务会议审议通过了2014年版《天津市行政许可事项目录》。[4]从中央到地方的实际行动来看，清理、规范行政审批事项，建立权力清单，已经取得了积极的进展。笔者认为，在肯定权力清单积极作用的同时，还要对行政权力运行保持清醒的认识，因为行政审批权力不会自动进入“笼子”之中，它会进行各种各样的抵制。因此，“透明之笼”还须法治护佑，“法治之笼”是进一步约束行政权力的紧箍咒。作为行政审批制度改革先行先试的广东省在这方面可谓走在了前列。2014年4月，《广东省行政许可监督管理条例（草案修改二稿征求意见稿）》（以下简称《修改稿》）发布，与此前的草案不同，《修改稿》新增了实施权力清单制度。[5]就权力清单而言，广东省与其他省份相近，最为不同的是广东省将权力清单写进了地方性法规，这就使权力清单具有了法律效力。根据我国《立法法》的规定，《修改稿》通过后就具有了地方性法规的效力，可以作为行政复议和行政诉讼的法定依据，这就为行政审批制度改革的法治化提供了司法保障。从某种程度上看，广东省的做法代表了权力清单制度发展的方向，值得在全国推广。但在推广过程中，要注意与行政诉讼制度改革相衔接，应将违反权力清单制度的行政行为纳入行政诉讼的受案范围。

第二，依法定期清理、规范行政审批事项，动态修订行政审批权力清单。依据《行政许可法》的规定，对拟新设的行政审批事项，要采取听证会、论证会等形式听取意见，对于部门利益法律化的审批事项，要严格禁止设立;对于权力清单上的行政审批事项，要定期进行评价，该修改的修改，该废止的废止。尤其要对游离于《行政许可法》之外的非行政许可审批项目进行彻底清理。2014年4月，《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》（国发〔2014〕16号）对清理非行政许可审批事项做出了部署，指出“清理工作要按照统一要求，分类处理，分步实施，该取消的一律取消，该调整的坚决调整，最终将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，不再保留‘非行政许可审批这一审批类别，规范行政管理行为，促进依法行政，推进政府职能转变。”[6]这为清理非行政许可审批项目指明了方向。

第三，依法对行政审批权的运行情况进行监督。“徒法不足以自行”，要使行政审批权力依法运行，监督至关重要。一方面，对明确写在权力清单上的行政审批权力的运行情况进行监督，以确保这些权力的行使遵循法定目的、符合法定程序。当前的一项紧迫任务是运用司法权力监督行政审批权力，通过修改和完善《行政诉讼法》，将违反权力清单的行政审批行为纳入司法审查的范围。司法权力是典型的公权力，而行政审批权力也是公权力，通过公权力来约束和制约公权力，可以有效避免个人权利在监督公权力过程中的软弱无力，增强监督的效果。另一方面，严防权力清单之外的行政审批权力的变相存在。行政审批权力对法治监督有超强的抵御能力，而权力清单之外的变相存在就是其抵御监督的最常用方式之一。对于变相存在的行政审批权力，应该采取釜底抽薪之策，即严格规定并执行“法无明文规定即禁止”的公权力存在规则，对法外的行政审批权力一概不认可。只有这样，才能避免诸如“非行政许可审批”这样的行政审批权的出现。同时，要保障行政相对人的权利，促进行政法治平衡理念的建构和落实;要提高行政相对人在行政审批过程中的地位，赋予其更多的权利，增强其与行政审批主体相抗衡的能力。

【参考文献】

[1]郭晓光.地方政府取消行政审批项目的问题分析和应对策略[J].中国行政管理，2014，（03）：127.

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[3]国务院审改办公开各部门行政审批事项汇总清单[EB/OL].http：//www.scopsr.gov.cn/zxdd/zdxw/201403/t20140317_258110.html，2014-03-17.

[4]各省陆续晒出行政许可权力清单[EB/OL].http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2014_04/20/35905831_0.shtml，2014-04-20.

[5]广东行政审批拟设权力清单[EB/OL]. http：//finance.ifeng.com/a/20140428/12208304_0.shtml，2014-04-28.

[6]国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-04/22/content_8773.htm，2014-04-22.

（责任编辑：高  静）