浅议促进城乡发展一体化

摘      要：城乡发展一体化，是我国工业化、城镇化和农业现代化发展的现实要求。目前，以城乡二元经济结构为主的体制、较低的城镇化发展水平、农村产业不合理结构、差距明显的城乡基础设施建设以及政策制度的缺陷影响了城乡发展一体化，因此，应以促进城乡农业经营、城乡基础设施建设和公共服务、城乡建设与管理一体化为路径，加快促进城乡发展一体化。

关  键  词：城乡发展一体化;城乡二元经济结构;制度

中图分类号：F291.1        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2014）12-0121-05

收稿日期：2014-09-09

作者简介：孙宝洪（1963—），男，吉林通榆人，中共通榆县委党校高级讲师，研究方向为政治理论、党的建设。

党的十八届三中全会提出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这既是全面深化经济体制改革路线图的重要组成部分，也是对促进城乡发展一体化作出的顶层设计，是新时期解决“三农”问题的重要战略思想。

城乡发展一体化是我国工业化、城镇化和农业现代化发展的现实要求。我国城乡发展一体化大致经历了从“城镇化”到“新型城镇化”再到“城乡一体化”的发展历程。“城镇化”是我国缩小城乡差别的社会实践过程，而城乡一体化是我国缩小城乡差别社会实践所要追求并且实现的最终战略目标。党的十八届三中全会有关城镇化的新表述凸显出城镇化发展模式与思路的重大转变。我国城镇化的核心是促进城乡一体化，这意味着在发展思路上，必须从“公平”和“效率”出发，逐步建立“以权利公平、机会公平、规则公平”为主要内容的社会公平体系。因此，未来城镇化将面临三大使命：消除“二元结构”社会，建立“新型土地”制度，实施“社会改造”工程。

一、影响城乡发展一体化的主要因素

我国城乡发展一体化进程是一个不断发现新问题、解决新问题的实践过程。随着工业化、城镇化进程加快，城乡差距逐渐拉大，城乡二元经济结构带来的经济社会矛盾逐渐上升为现代中国社会的基本矛盾。影响城乡一体化的因素既有二元经济结构所产生的直接影响，也有由于二元经济结构的长期存在而派生出的一些体制的影响。

（一）城乡二元经济结构为主的体制性障碍

城乡二元经济结构就是在制度上把城镇居民和农村居民在身份上划分为两个截然不同的社会群体，使公共资源配置和基本公共服务等向城镇和城镇居民倾斜，农村得到的公共资源和农民享有的基本公共服务明显落后于城镇和城镇居民，农民不能平等地参与现代化进程、共同分享现代化成果。我国城乡二元经济结构的形成是有其历史原因的。新中国成立后，由于我国传统农业在国民经济中占有较大的比重，为了保证重工业的优先发展，必须由政府统一调配发展重工业所需的物资资源和人力资源，由此形成了一整套包括统购统销、人民公社、户籍制度等在内的的城乡隔离的城乡二元经济结构体制。不可否认，建国初期实行的赶超型发展战略和城乡分割的城乡二元经济结构体制，使我国克服了发展中国家工业化初期的资本积累不足与有效需求不足两大难题，在国民经济落后的基础上实现了较高的工业化水平，建立起了独立完整的民族工业体系。而这一过程是以牺牲农业的长远发展为代价的，使农业生产长期低速增长，农业内部的剩余劳动力不断积累形成隐蔽性失业，城乡二元经济结构特征更加突出。在城乡二元经济结构体制下，我国农业向工业和城镇大规模转移，农业资源大量流向非农业部门，以实现工业化的资本积累和有限资源向工业化的配置和整合。造成了极不平衡的城乡与工农发展态势，其结果表现为传统农业部门劳动生产率远低于现代非农产业的劳动生产率，以及城市化速度严重滞后于工业化发展速度，并由此演变成典型的城乡二元经济结构特征。

城乡二元经济结构造成的贫富差距扩大、地区发展不平衡、城乡文化素质差距扩大等社会问题，已经成为影响和制约城乡一体化发展的障碍。改革开放30多年来，我国经济始终未能走出城乡经济社会二元结构的体制，也正是城乡经济社会二元结构的格局影响了改革进程和经济发展速度。改革开放后，由于没有建立起统筹城乡土地利用和规划、产业发展、基础设施和公共服务及社会管理等方面的制度体系，政策制度缺陷导致了城乡一体化发展缓慢。党的十一届三中全会以来的农村改革始终是伴随着城乡二元经济结构的负面影响在推进，特别是到了20世纪80年代中期，二元经济结构矛盾凸显，导致的“三农”问题也日益严重，制约了城乡一体化进程。

（二）城镇化发展水平较低

2011年，全国2212个中小城市的经济总量已达21.02万亿元，占据了国民经济的半壁江山。然而，中小城市的城镇化率仅为31.7%，城市化率为47.3%（2013年为53%），而发达国家的城市化率则高达80%以上。因此，“中小城市是统筹城乡发展的战略重点及贯通结点，城镇化水平过低及由此引发的一系列社会问题，已愈来愈受到社会各界的高度重视”。在党的十七大提出的“要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的战略思想指导下，我国实现了由“统筹城乡经济社会发展”向“城乡经济社会发展一体化”的过渡，加快了城镇化和新农村建设互促共进的步伐，使我国城镇化水平不断提高，党的十八大进一步将城乡发展一体化上升到国家发展战略层面。然而，在促进城乡发展一体化进程中，城镇化滞后于工业化的严重失衡现象并没有得到根本性扭转，城镇化的区域差异仍然存在。“与发达国家相比，我国城镇化水平和同等收入国家的城镇化水平相比仍有较大差距，比同等城镇化水平和同等收入水平国家的城镇服务业发展也远为滞后。”

（三）农村产业结构不合理

党的十六届四中全会提出，我国已经渡过了农业支持工业、为工业提供积累的工业化初始阶段，总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段，城乡发展一体化战略开始实施。以工促农、以城带乡的根本要求是用新型工业化模式推进农业产业化发展，最终实现农业现代化。在促进社会经济发展过程中，作为农业产业化重要载体的龙头企业的发展过多地是建立在本地传统的农业生产基础上的，并且实现了数量的急速扩张。特征是重复生产，大而全，缺乏特色，没有形成完善的利益协调机制，缺乏竞争力。我国实现城乡一体化目标的关键是要统筹城乡产业结构发展，确立城乡产业间的差异性、联动性和互补性，扶持带动作用强的龙头企业。目前，我国城乡之间的产业发展现状不容乐观。具体表现为：由于缺乏具有规模效应的支柱型、龙头型产业，产业配套不全，难以实现工业带动农业发展的目标，农业产业得不到优质资本的有利支持;经营方式落后，仍以劳动力密集型要素投入为主，缺乏技术创新，生产效率低下，不能与二、三产业形成良性关联互动;第三产业所占的比重较小，对生产性服务业的开发力度不够，容纳农村剩余劳动力的水平较低，缺乏特色产业项目等。总之，由于缺乏对产业整体布局的思考，产业重复建设现象严重，产业缺乏特色，没有形成互补优势，产业结构老化，缺少产业升级和产业更新换代，同时产业技术创新和制度创新的动力不足，都严重制约了我国城乡发展一体化的步伐，成已为阻碍城乡一体化进程的瓶颈。

（四）城乡基础设施建设差距明显

除自然经济因素外，在城乡二元经济结构体制下，城市相对农村在基础设施和公共服务建设方面具有明显的比较优势。由于政府的战略选择——重城市轻农村，使得农村基础设施严重滞后于城市;公共服务体系不健全，制约了城乡一体化发展，使得新农村建设步伐缓慢，城镇化建设滞后且规模过小。从2002年起，在科学发展观思想指导下，全力推进新农村建设，农村基础设施和公共服务建设不断加强，全民义务教育制度基本落实，新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险实现制度全覆盖，城乡统一的社会保障体系初步建立。但由于历史原因和现实问题，农村基础设施建设总体上还是滞后于城市的发展，直接的后果是城乡公共服务不均等，农村发展资源短缺、动力不足，制约了城乡一体化发展的进程。

近几年，我国的城市建设虽然有了很大的发展，但无论是中心城市还是小城镇在规模上、环境质量上还不能完全与城乡一体化的要求相适应，特别是与农民生活距离较近的小城镇的发展，还存在着人口较少、面积较小、设施较差的状况。同时，由于小城镇交通、通讯、水电等基础设施简陋，文化、娱乐、卫生等公益事业发展滞后，市场功能不全且缺乏特色，从而导致了不仅不能使农村人口向城镇聚集，还会导致外来流动人口的减少。对人口的吸纳力降低，也制约了农村城市化的快速推进。

（五）政策制度存在缺陷

1.户籍管理制度。我国从1958年以法律形式将城乡二元户籍制度固定下来之后，便衍生出就业、税费、教育、社保、医疗、土地、国资、人才、金融等诸多城乡二元制度。由户籍制度演化而成的“城乡分治，一城两策，一地两民，一事两制”的管理体制也引发了配置不公的医疗制度和不平等的分配制度的产生，我国被纳入城镇常住人口统计的2.63亿农民工及其家属，在就业、教育、医疗卫生、保障性住房等方面与城镇户籍居民相差甚远。地方政府缺乏为农民工提供公共服务的相应财力，中央财政缺乏相应的支持激励政策。近年来，阻碍农民进城的一道道“门槛”虽有所降低，但其阻碍作用仍然存在。既限制了农民的人身自由，也阻碍了经济社会的良性运行，更制约了城市化和城乡一体化的进程。

2.土地管理制度。土地管理制度使农民享受不到平等交换权，大量农民“双失”（失地、失业）后，生活得不到保障，被征地农民得到的补偿与其失去土地后所承担的就业、创业风险以及各项支出相差巨大，被征地农民的权益被剥夺，使他们成为社会当中新的弱势群体。

3.教育制度。由城乡二元经济结构导致的教育制度集中体现在城乡和区域教育不平衡上，主要表现在农村得不到优质教育资源和教育基础设施的投入，教育优势资源过度集中于城市，造成了农村教育在起点、过程、结果三个方面都落后于城市。

4.劳动就业制度。长期以来，我国对城乡居民实行有差别的就业环境和条件并禁止二者间的自由流动。改革开放以来，在此基础上逐渐形成的劳动力市场并不完善。城镇的就业、再就业工作已经开展多年，并且形成了比较完备的体系，但是农村劳动力的转移就业（包括失地农民的就业、外来劳动力的流动就业）却没有得到应有的重视，对农村劳动者的就业歧视还普遍存在，大多数城市没有把城乡劳动力资源作为一个整体来考虑，没有将农村劳动力纳入就业计划和劳动保障管理体系之中，实现平等就业。目前，我国还没有形成城乡平等的劳动力就业市场，农村劳动力得不到全方位、平等的就业服务。农民工的权益维护和社会保障严重缺位;工资水平低、欠薪现象多，劳动保护少、安全卫生差，加班时间长等问题的不断出现，使已转移的农村劳动力难以稳定就业。

5.社会保障制度。目前，我国农民工在务工地的保险大部分停留在市、县一级统筹，如果务工地变换，就会导致社会保险关系接续难，一些城市还存在着“只用青春，不养终身”的用工制度。从城乡最低生活保障人数上看，城市对2235.5万贫困居民基本实现了应保尽保，但农村还有相当一部分人没有纳入保障范围。截至2012年，农民工参加城镇职工养老、工伤、医疗、失业和生育等五项基本社会保险的比例仅为14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%，参保率仍较低。农民工基本不能享受廉租房和经济适用房待遇，也没有住房公积金制度的保障。

二、促进城乡发展一体化的途径

（一）促进城乡农业经营一体化

改革开放后，在统分结合、双层经营的农业基本经营体制作用下，我国农业生产成就举世瞩目。进入新世纪以来，强农、惠农、富农政策连续出台，我国粮食产量实现了“十连增”，从2003年的8614亿斤增到2013年的12039亿斤;农民收入增长实现了“十连快”，农民人均纯收入从2003年的2622元增到2013年的8896元。 但随着改革的不断深入，“三农”问题凸显，集中表现在农村人多地少矛盾加剧、农业发展方式粗放、农业比较效益偏低、基础设施不完善、农村劳动力大量流动、人口老龄化、村庄空心化等，解决这些深层次矛盾，必须创新农业经营体系。前提是保持以家庭经营为基础，确保农村的土地承包关系长久不变，依法维护农民土地承包经营权。在家庭经营的基础上，积极培育壮大新型农业生产经营组织，走家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展之路，实现农业生产经营体制的创新。关键是在鼓励发展合作经济，扶持规模化、专业化、现代化经营;鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式两个方面推进农业经营方式的创新。积极发展家庭农场、农民合作社等多种合作经济形式，鼓励工商资本等现代生产要素投向农业，发展适合现代企业化经营现代种养业，促进农业经营现代化体系的建立，走城乡农业经营一体化之路。

（二）促进城乡利益格局一体化

城乡发展一体化的基本要求是实现利益的均衡，为城乡的权利主体构建共享发展成果的体制机制，形成造福百姓、富裕农民的利益格局。重点是拓展农民增收渠道，增加农民收入来源，尽快扭转城乡居民收入差距越拉越大的局面。按照党的十八届三中全会的要求，通过健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制，让农民增加种地收入。特别强调的是在深化农村产权制度改革过程中，要“赋予农民更多财产性权利”，实现“两个保障”、“三个赋予”，增加农民的财产性收入，实现利益的最大化，从体制机制和工作部署两个层面拓宽农民增加收入的渠道，共享发展成果。

（三）促进城乡基础设施和公共服务一体化

推进城乡二元结构向城乡发展一体化的转变，着力点是如何实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。党的十八届三中全会强调建立健全统筹城乡基础设施和公共服务建设的体制机制，引导更多的现代生产要素流向农村，促进公共资源配置向农村倾斜，统筹城乡基础设施建设，推进城乡基本公共服务均等化，加快建立土地、资金和人才资源城乡平等交换机制和补偿机制。一是在土地方面，切实建立和完善城乡统一的建设用地市场。二是在资金方面，既要加大财政投入和政策性金融投入力度，又要发展新型农村金融组织，创新金融产品，同时要引导企业和社会投入到农村基础设施和公共事业建设中。三是在劳动力流动方面，要加快形成城乡统一的劳动力市场。四是引入竞争机制，引导企业和社会资本投入农村基础设施和公共事业建设，加快城乡发展一体化的步伐。五是建立以城带乡联动机制，推动城市优质资源向农村延伸，构建统筹城乡的基础设施建设体系。

（四）促进城乡建设和管理一体化

城乡发展一体化的关键是如何实现城乡建设和管理一体化，其中的重要载体是城镇化建设。改革开放至今，我国的城镇化步伐不断加快，城镇化率已经超过53%，即便如此，我国的城镇化水平与世界发达国家相比仍有一段差距。所以，积极稳妥地推进新型城镇化，必须从国情出发，妥善解决农村富余劳动力向城市转移问题，正视和化解“城市病”，促进城镇化建设与新农村建设同步发展。各地在城镇化过程中遇到的最大难题是投资瓶颈问题。为此，应坚持“以人为核心，推动大中小城市和小城镇协调发展，坚持产业和城镇融合发展，坚持促进城镇化和新农村建设协调推进，坚持优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”的总体要求，建立和完善城市建设投融资机制，拓展城市建设融资渠道。要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，建立统一的城镇住房、社会保障和医疗保险体系，最终实现公共服务均等化。

【参考文献】

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[3]高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗.2007.10.15.

[4]张同生.中国城镇化发展的现状、问题与对策[J].城市问题，2009，（08）.

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（责任编辑：牟春野）