普惠金融与武陵山片区贫困减缓的实践与路径选择——以安化县为例

中国人民银行益阳市中心支行课题组(中国人民银行益阳市中心支行，湖南 益阳 413000)

一、安化普惠金融发展的基本情况

(一)安化县基本情况

近年来，安化县扶贫开发工作取得了显著成效，贫困程度大大缓解，但受地理位置、自然条件等影响，安化县与其它地区发展的差距不断扩大，主要发展指标落后于全省、全市平均水平，扶贫任务依然艰巨。2014年末，安化县城镇居民可支配收入13092元，分别低于全省和全市平均水平13478元、7596元。农民人均纯收入6196元，分别低于全省和全市平均水平3864元、5108元。

随着城乡居民收入的快速增长，安化县贫困人口温饱问题已得到基本解决，极度贫困现象基本消失。2005年，安化县尚有26.4万贫困人口，占农业人口的32.86%。2008年，贫困人口仅减少1.14万人(贫困线标准提高到1196元)。2011年，国家将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，按照新标准，安化县贫困人口有所反弹。近3年来，政府致力于扶贫工作的开展，对安化地区大力扶持，贫困人口大幅减少，至2014年末，安化县农民人均纯收入2300元以下农村贫困人口减少至15.85万人，8年间超10万人脱离贫困。但贫困率仍然较高，2014年安化县贫困率15.36%，分别高于全国和全省6.86个和4.16个百分点。

(二)安化县普惠金融发展现状

1.普惠金融体系基本建立

一是银行业金融机构体系基本建立。目前安化县政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、农村合作金融机构等基本齐备，共同为县域市场主体提供金融服务。2014年末，全县各项存款余额189.48亿元，同比增长12.5%;各项贷款余额62.25亿元，同比增长16.5%。二是保险证券机构陆续进驻安化。4家大型保险公司先后在安化设立支公司，10家保险公司在安化设有办事处。2013年方正证券进入安化县，弥补了安化金融市场证券行业的空白。三是微型金融和民间金融逐步多元化。2013年，县内第一家小额贷款公司成立，目前正积极筹备村镇银行。此外，民间借贷、投资担保、典当等机构成为服务地方经济发展的重要力量。

2.普惠金融产品和服务体系基本形成

一是信贷产品创新不断推进。各金融机构根据农村经济特色，金融创新产品与支持扶贫开发相结合，一大批金融创新产品得到较好推广，特别是2013年安化县被确定为全省农村金融产品与服务方式创新示范县，多种信贷产品和服务方式相继涌现。二是服务网络不断延伸。2013年，安化县作为全省农村支付服务环境建设示范县，设置助农取款服务点549个，在全省率先实现农村金融支付“村村通”。手机、POS机等电子支付手段不断运用，便捷的金融服务走进农村。

3.普惠金融生态环境逐步优化

一是不断推进信用体系建设。2013年，人民银行推动安化县创建农村社会信用体系建设示范县和金融安全区。目前已评定信用农户7.8万户，信用村16个。2014年，县政府出台金融生态环境整治工作方案，并为申报省级金融安全区做积极准备。二是加大金融知识宣传力度。安化人民银行组织金融机构通过开展“金融知识进万家”、“金融知识普及月”活动，不断拓展宣传对象，大力培育金融信用文化，促进金融生态建设，提升金融消费者的金融素养。2011年以来，金融机构走进农村开展金融知识宣传50余场，累计发放金融知识宣传手册5万多册，受惠农户达2万多户。

二、安化普惠金融减缓贫困的现实困境

多年以来，安化经济总量不大，发展质量欠优，基础设施滞后，多种因素交织叠加、相互作用，抑制金融深度延伸和金融广度扩张，影响贫困减缓程度和扶贫开发步伐。

(一)区域劣势与经济弱势相互叠加，资金集聚能力先天不足

1.自然环境条件较差，地理位置劣势凸显。安化县多为山区和林地，全县林业用地面积占国土总面积的81.17%。安化县是全省没有高速公路的3个县市区之一，全县唯一一条铁路沪昆线在安化境内也是擦西南而过，高级干线在公路里程中比例还不到5%。山区农村基础设施薄弱、交通不便、产业结构一、社会经济条件较差等是安化县经济发展面临的现实困境。

2.经济总体水平滞后，经济基础仍然薄弱。从主要经济指标来看，总量占比仍然偏低。2014年，安化县GDP达162.84亿元，但GDP占全市比重仅为13%，人均GDP15785元，仅占益阳市人均GDP的近六成。全县规模工业111家，增加值45亿元，占比分别为12.04%和8.37%。财政收入全市排名基本年年垫底，地方财政收入仅6.19亿元，居益阳市县区末位，仅占益阳市地方财政收入的一成。

3.农民收入低、贫困人口多。与2005年相比，2014年安化县农民人均纯收入与益阳市的差距由1202元扩大到5108元，差距扩大到4.25倍。2014年安化县贫困人口15.85万人，贫困率15.36%，分别高于全国和全省6.86个和4.16个百分点。

4.“三驾马车”驱动乏力，内生增长动力不足。从投资来看，安化县固定资产投资占全市比重呈稳中趋降的态势，从2005年的13.1%下降至2014年的11%。固定资产投资主要是基础设施建设，而工业园区、企业招商引资等方面的投资占比很少。2014年末，安化县工业投资占比仅四成;从消费来看，社会消费品零售总额从2005年的21.88亿元增长至2014年的73.63亿元，年均增长达14.43%，但低于全市年均增长水平2.04个百分点。因此，安化县投资、消费和出口增长乏力，保持经济快速增长内生动力不足，致使资金聚集能力较差。

(二)金融机构网点大幅萎缩，县域融资需求受到约束，金融资源配置效率低下，金融促进经济发展的作用未能有效发挥

1.金融机构偏少，网点覆盖率较低。上世纪90年代末，国有商业银行撤出安化市场，县域商业银行逐渐萎缩，工行于2005年恢复设立了1家办事处，中行至今还未在安化设立机构，更不用说在农村地区设立网点。2014年，安化县每万人拥有的金融机构数和从业人员数为1.04个，平均比益阳市少0.02个。每万人拥有的从业人员为8.92人，平均比益阳市少4.29人。此外，安化县仅有1家小贷公司，村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构尚未破零。

2.信贷投放与产业结构不匹配。一是对经济具有拉动能力的工业贷款占比较少。2014年安化县三次产业结构为23.1:39.8:37.1，呈现“二三一”产业格局。从贷款投向来看，二产业贷款余额为4.93亿元，仅占贷款余额的7.92%，贷款资源配置与对GDP的贡献度严重不匹配。二是涉农贷款迅猛增长，但对经济增长贡献有限。2011年以来，安化县涉农贷款年均增速达12.2%。高速增长的涉农贷款并没有带来相应的经济效应，第一产业增加值年均增长仅7.51%，低于涉农贷款年均增速4.65个百分点。三是“特色产业”直接带动效益尚未完全凸现。

3.拓展经济新增长点较为困难。安化县地处山区，水能资源丰富，理论蓄积量达到150万千瓦，若大力开发，将为安化县实现“3+2”发展战略，激活县域经济发展带来一股强劲动力。但据安化县水利局介绍，虽然每年国家用于小水电(2.5万千瓦以下)开发的政策性金融补贴达700万，预计水电站回报率达10倍以上，但由于国家对过剩产能的调控，商业银行对小水电项目严格审批，导致项目工程延误，县域小水电开发工作一直处于停滞状态。

4.县域金融排斥严重，资金大量外流。商业银行逐利性及风险规避造成县域贷款难，县域金融排斥严重导致金融资源利用率极低。2014年安化人均存款达18367元，但人均贷款仅6034元，仅占益阳平均水平的近五成。从存贷比指标来看，安化存贷比长期低于益阳平均水平。2014年，安化县存贷仅比为32.85%，比益阳市低14.67个百分点。

(三)金融资源利用成本高企，政策性金融支持贫困地区乏力，配套扶持政策缺失制约县域贷款的投入。

1.贷款利率较高，企业负担较重。安化县是典型的农业大县，农业属于弱势产业，受自然条件影响非常明显，风险较大，涉农贷款利率全部实行上浮，并且浮动幅度较大，一般都在50-130%之间，有的甚至达到基准利率的2倍以上，而一些小微企业贷款利率也平均在12%左右，过高的利率给企业带来很大的经济负担。

2.担保、评估成本高昂制约企业贷款的积极性。据调查，银行贷款要求担保全覆盖，在有足值抵押物的前提下，仍然需要担保公司担保，企业需向担保公司缴纳5-10%的保证金，企业根据费用、利息整体估算，经过担保后，综合月费率达到2.93%。类似担保、评估等费用，影响企业贷款积极性。

3.政策性金融支持亟待加强。目前共有黑茶加工企业98家，其中规模以下73家，2014年实现总产值近30亿元，利润率达到15-35%。黑茶作为安化县的支柱产业，符合政策性金融支持范畴，但银行仍偏向于贷大不贷小。如“晋丰厚”茶业等历史悠久的家族型老字号，虽自身略有积累，但苦于未引进投资者又未获得银行贷款，生产规模难以实现跨越式发展。

4.优惠政策难落实。一是小额担保贷款财政贴息亟需进一步跟进。2014年承办银行共发放小额担保贷款7682万元，累计贴息近800万元。仅依靠中央财政贴息不能完全填补贴息金额，且存在拖欠贴息资金情况，影响金融机构办理小额担保贷款积极性，部分金融机构甚至停办该项业务。二是涉农贷款奖励政策的适应性有待进一步考量。安化县农信社2014年末涉农贷款为51.63亿元，占全县贷款比重高达82.94%，支持县域经济做出突出贡献，但在此基础上，涉农贷款每年增长15%难度相当大，进而很难享受财政奖励政策。三是民贸民品贴息贷款资格行严格限制。人民银行对“两民”企业流动资金贷款按2.88%进行贴息，却对贴息行资格严格控制，邮储银行、华融湘江银行等金融机构因无法获得贴息行资格不能享受贴息优惠政策。

(四)农业保险发展滞后，抵押担保体系尚未完善，风险分担机制不健全，阻碍普惠金融扶贫支持力度。

一是农业保险险种偏少，农户参保积极性不高，贷款银行顾虑重重。农业保险品种仅限于能繁母猪、水稻等政策性险种，而针对特色种养殖业的保险相对缺乏。从已开办的政策性险种来看，农户投保率较低，农业险种的缺失使银行顾虑重重。二是担保机构资本金偏小，杠杆作用难以发挥。益阳市6家融资性担保公司注册资本金共6亿元，担保机构筹集的基金规模小，实力弱，支持企业融资作用非常有限，担保杠杆作用未能得到有效发挥。2014年末，辖内仅3家融资性担保公司与银行建立担保合作关系，在保余额5.53亿元，远远不能满足企业融资需求。农业保险、农业担保机构等风险分散机制尚不完善，导致金融机构对农业的信贷投入相对谨慎，制约金融扶贫工作的展开。

三、对安化县普惠金融发展减缓贫困的政策建议

(一)大力引进金融机构，创新金融产品和服务，不断充实完善金融供给主体体系

鼓励商业银行继续恢复或升格县域网点，鼓励中小法人金融机构进社区、进乡镇，走重心下沉、贴近基层的发展路子。有序扩大微型金融的准入。目前安化县仅有1家小额贷款公司，应大力引进村镇银行、小额贷款公司、资金互助社、社区银行等，实现金融机构的多样化发展。同时，加大金融产品创新力度，围绕县域经济发展特色和金融机构自身业务优势，从授信管理、抵押担保资产范围、改善农村、贫困地区金融服务水平，灵活科学使用利率政策等方面，全面推动信贷产品和服务方式创新。大力发展保险业务，努力提高保险深度和保险密度，引导保险公司开办新的险种，满足全县经济社会多层次、个性化的保险需要，不断扩大全县保险覆盖面。

(二)扶持特色黑茶产业和旅游产业，推动经济稳步增长，提升金融需求主体层次

以打造特色产业县为中心，推进茶产业和旅游产业提质增效。大力实施特色县域经济重点县工程，对县域特色重大产业予以重点扶持，推动茶产业和旅游产业等绿色产业扩规提质、转型升级，大力提升产业竞争力，促进经济增长，提高人民收入水平。科学规划茶旅产业项目，综合开发旅游、水能、矿产等自然资源，构建茶叶、旅游、现代农业等特色产业引导基金，做大做强特色优势产业。着力培育龙头企业，围绕特色产业发展方向，集中精力发展一批能带动全局的龙头企业和重点项目，增强龙头企业和重点项目对特色优势产业的引领和带动作用，为信贷投放孕育新的增长点。金融机构要实施金融与产业扶贫相结合，突出支持县域特色产业发展。

(三)构建多层次融资体系，不断加强融资中介体系建设

多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。支持小微企业发行新型债务融资工具，拓宽连片特困地区企业多元化融资渠道。加强信用担保体系建设，切实发挥省、市中小担对企业融资的担保作用，放宽担保条件，降低担保费用。加强评级公司建设，为银行业机构提供准确信用信息，推进银企合作。加快会计师事务所、房地产评估公司、土地评估机构、机动车鉴定评估公司等建设，在办理抵押登记、评估、过户、保险等相关手续时，规范收费定价行为，落实优惠政策，简化办事程序，提高工作效率，降低企业融资成本。

(四)健全金融扶贫正向激励机制，不断优化普惠金融发展环境

加强与扶贫办、财政等政府部门的沟通，建立金融支持贫困地区的考核机制，对扶贫工作贷款投入突出的金融机构，在扶贫开发资金归集、贷款贴息、财政资金奖励及税收优惠等方面给予优先考虑。在地方法人金融机构合意贷款规模、差别存款准备金政策及再贷款、再贴现等方面酌情予以倾斜。深入推进金融安全区创建，大力推广使用信用报告，建立健全守信激励和失信惩戒机制。加强金融司法维权，进一步推进不良贷款清收。加强信用宣传教育，强化全社会信用意识，提升社会诚信水平，在机关、企事业单位和学校广泛开展信用宣传教育活动，发挥新闻媒体宣传和引导作用。

课题组主持:曹平辉

课题组成员:唐雅琴 袁康安 刘辉 刘婵