南沙创新产业扶持资金使用方式的问题研究

○彭任洋 林梨奎

（1、广东财经大学财政税务学院 广东 广州 510000 2、广东省综合改革发展研究院 广东 广州 510000）

一、南沙产业扶持资金创新举措

1、设立产业投资基金

2013年5月，广州南沙资产公司和明石集团一同出资成立了南沙新区产业投资基金。该基金首期注资为60亿元人民币，预期资金总规模将达到300亿元人民币。基金的存续期限初期设想为十年，其中前五年为基金的投资期，后五年则规划作资金的退出期。到期后，可依据实际的经营需求以及合伙人的意愿，对基金的存续期进行适当延期，以两次为限，每次期限一年。基金中的资金将定向运用于引导《广州南沙新区发展规划》中列出的五大重点产业发展，也推动创新产业园区以及产业示范示范基地的建设。

2、组建南沙产业园区开发平台公司

南沙七大产业园区的建设采用“园区管委会+建设指挥部+平台公司”的开发模式，其中的平台公司将作为南沙产业园区的建设开发、产业投资引导以及运营管理的主体。广州南沙产业投资有限公司（以下简称“产投公司”）于2014年筹建成立，拥有六家具有优质资产的子公司，与南沙城投公司一同成为南沙产业园区开发的两大平台公司，城投公司负责与明珠湾产业园区对接，而产投公司则负责与其他六大园区进行对接。这两大平台公司将通过设立南沙航运产业基金、科技发展投资引导基金、产业园区发展基金、创业投资基金等方式，积极运作政府引导基金，撬动社会资本进入南沙，引导新区规划的五大重点产业发展与壮大，孵化与培育一批具有国内外竞争力及影响力的行业龙头企业和骨干企业，实现园区规划产业聚集发展，成为扶持南沙战略性关键产业发展的重要市场推手。

3、产业扶持政策体系框架初显

自2013年以来，南沙陆续出台了多个关于扶持产业发展和规范财政资金使用的政策文件或管理办法。其中，涉及科技创新方面政策文件的有《广州市南沙区科学技术经费管理办法》、《广州市南沙区科技创新平台贡献奖励办法》等，涉及商务服务方面的有《广州南沙开发区关于促进服务外包发展的产业扶持及资金管理办法》，涉及人才引进与激励的政策有《广州市南沙区突出贡献人才奖暂行办法》、《广州市南沙区中高级人才引进暂行办法》，其他方面的政策文件还有《国家汽车及零部件出口基地南沙开发区基地专项扶持资金管理暂行办法》、《南沙新区创业投资引导基金管理办法》、《广州南沙保税港区财政扶持经济发展政策措施》等。除上述文件外，还在向社会公众征询《广州市南沙区科学技术经费管理办法》与《南沙区扶持中小企业发展专项资金管理办法（征求意见稿）》的修订意见。这一系列政策文件的出台，标志着南沙产业扶持政策体系的框架已经逐渐成型。

二、南沙产业扶持资金运作存在的问题

1、财税优惠政策可操作空间受限

十八届三中全会决定全面深化改革以来，中央政府开始大力清理地方上出台的繁多无序的税惠政策，意图转变地方经济发展主要依赖政策、税收等洼地来吸引资本投资的做法。尤其在2014年年底，国发62号文出台后，地方政府使用税收以及财政资金直接贴补企业的方式来推动招商引资更是难以维持。同年出台的《广州南沙新区条例》（以下简称《条例》）中，也删除了送审稿中提到的涉及税收优惠政策的两项内容。虽然《条例》中也讲到，南沙新区的管理机构可按照产业发展的实际需求，提请有关部门为符合规定的行业、产业及人员出台相关的税惠政策。不过，按照全面深化财税体制改革、建立现代财政制度的要求来看，可操作的空间已经不大，依靠财政专项资金来扶持产业发展的模式也将逐渐消退。

2、产业扶持政策体系不完善

目前，南沙已经出台了较多扶持产业发展的政策文件，《广州市南沙区科学技术经费管理办法》与《南沙区扶持中小企业发展专项资金管理办法（征求意见稿）》也在公开征求社会意见中。但是，财政扶持产业发展资金的政策体系还不够完善，不仅缺少《南沙新区产业扶持资金管理办法》这一纲领性文件，还缺少与装备制造、航运物流、融资租赁等南沙五大规划重点发展的战略性新兴产业相对应的扶持资金管理办法。同时，国家、省等给予南沙的扶持产业发展的优惠政策也迟迟难以落地，整个南沙的产业园区建设以及规划产业发展的步伐远远落后于其他的新区和自贸片区。

3、缺乏政策性投融资平台

南沙新区的产业发展，虽然已有产业投资基金和产投公司旗下的基金公司作为引导投资力量，但是基金公司刚刚成立不久，现阶段的扶持产业发展的资金使用方式，只能通过政财政部门的无偿补助以及产业投资基金来实现。前者由于资助幅度小等原因，很难达到加速扶持产业发展的目标；而后者的市场化管理和运作机制还不健全，存在诸如监管缺位、投融资渠道不畅通、信息披露制度不健全等问题，易发生腐败与灰色交易。再者，财政资金的使用风险难以得到有效管控，安全性也难以得到保障。特别是针对那些发展前景好的发展型中小微企业，由于投资风险较大，如果没有政策性投融资平台的支持和倾斜，恐怕很难有较好的融资机遇。

三、创新南沙产业扶持资金使用方式的相关建议

1、健全完善“1+3+N”产业扶持政策体系框架

“1”是指加快制定并出台《南沙新区产业扶持资金管理办法》，在政策层面上规范财政资金扶持产业发展的管理机制；“3”是指通过融资担保、贴息贷款、基金投资等三种方式，改变过去无偿资助企业的模式，充分发挥财政资金杠杆作用，提高企业利用财政资金的使用效率，提升政府引导产业发展的能力；“N”是指针对南沙的产业发展规划，完善现有的产业扶持政策文件，未来伴随着财政扶持资金的增长，以及产业发展形势的变化，产业扶持政策还将继续扩容。

2、组建政策性投融资平台

成立投融资担保有限公司、投资管理有限公司，与南沙产投公司旗下基金公司组合在一起，搭建起南沙的政策性投融资平台。融资担保公司主要负责融资担保业务、委托贷款业务审查与担保；基金公司主要负责产业扶持项目资金到位、资本运作、投资项目最终决策；投资管理公司负责产业基金项目管理与监督，作为基金公司产业基金的退出渠道。三者之间的业务范围互不相同，不会形成业务交叉重叠。这样，不仅能解决中小微企业的融资难题，还能降低企业的融资成本，弥补传统财政资金无偿资助或奖励方式的不足；建立起制度的“防火墙”，可推动产业扶持资金公开、公平、公正的运作，合理规避权力寻租问题，最终建立起一套完善、科学的产业扶持服务体系，为南沙重点发展产业及中小微企业提供政策性的融资担保和投资服务，完善产业扶持基金的到期退出机制。

3、加快运用政府性引导基金，设立多种产业发展基金

对于南沙来说，要运用政府引导基金的优势，设立符合发展规划的多种产业发展基金。例如，除了已经成立的产业投资基金，产投公司旗下的基金公司，要加快落实航运产业基金设立，投资引导南沙的航运物流与海洋等产业发展，配合南沙国际航运中心、物流中心、贸易中心的建设；还可根据“金改15条”，探索设立融资租赁产业发展基金，制订配套支持政策，将符合一定条件的融资租赁企业纳入总部经济政策的扶持范围，支持融资租赁企业的落户与增资等。

4、建立健全财政扶持资金管理各方的工作协调机制

理顺与南沙新区产业扶持资金使用相关的项目审查、资金发放、绩效管理以及监督四层面的工作。建议形成如下职责分工。

区经信局与区财政局，负责产业扶持政策的制定、修订，前者还需负责组织企业申报及开展符合性审查，后者则可利用新下放的财政资金权限以及相关的政府性基金，作为产业基金的启动资金，并加强对资金使用的绩效管理，保证资金安全，提高使用效率；投资管理公司负责基金投资项目管理，以及项目技术层面的绩效追踪、绩效考评、绩效报告，并形成基金资金合理的退出机制；基金公司，设立多种产业基金，积极引入社会资本，发挥财政资金的杠杆作用，落实对产业发展的扶持政策，同时引进市场化的管理和运行机制，负责产业项目的资金到位与投资项目最终决策；政策性担保公司，通过风险评估，负责为政府扶持领域内的企业提供担保服务、风险审查、风险承担和资金回收、资金追偿，降低资金投资和使用的风险，保障财政资金的安全。

此外，完善内部控制制度，并引入外部监管力量，是内部制约和外部监督有机结合。这样实现参与各方各司其职、互相制约、协调服务，促使扶持资金的管理更加科学化、精细化。

[1]俞文源：财政资金扶持企业发展存在的几个问题及对策[J].财会研究，2013（11）.

[2]石连忠：创新型城市的高新产业资金扶持体系建设分析[J].杭州科技，2008（2）.

[3]陈祖信、廖福林：“拨改投”：改进武汉财政资金对经营领域投入方式的思考[J].学习与实践，2007（12）.

[4]广西财政厅课题组：广西北部湾经济区重大产业发展专项资金使用管理创新研究[J].经济研究参考，2014（65）.

[5]钱金泉：财政扶持新兴产业发展的政策研究[J].中国财政，2014（4）.

[6]成涛林：关于财政专项资金使用方式改革的思考[J].会计之友，2015（5）.

[7]佛山市顺德区经济和科技促进局关于区产业服务创新中心政策性投融资公司组建方案的请示[Z].（顺经〔2013〕112号）.

[8]广州市南沙新区条例[Z].（广州市第十四届人民代表大会常务委员会公告（第50号））.