基于主体功能区规划的区域协调发展研究

■ 冯伟林 副教授（长江师范学院管理学院 重庆 408100）

主体功能区的划分和内涵

（一）优化开发区

优化开发区是指已经有较高开发密度、资源环境承载力弱化，在进行工业化、城市化建设时应该优化进行的地区。此类区域主要是进行产业结构的优化升级和技术创新，对生态影响小、资源耗费低、附加值高的产业将优先发展，强调经济增长的质量和效益。

（二）重点开发区

重点开发区是指具有较强的资源环境承载能力、较大的国土开发空间、较好的集聚经济和人口条件的地区。此类区域主要是增加建设用地量，加强基础设施建设，加强工业化和城镇化建设，围绕主导产业发展产业集群，承接其他区域的产业转移和人口转移。

（三）限制开发区

限制开发区是指资源环境承载能力较弱，不适宜大规模集聚人口和经济，并能够影响到整体或局地生态安全的地区，主要包括农产品主产区和重点生态功能区。此类区域不适合进行大规模、高强度的工业化和城镇化开发，在保护优先、适度开发的理念下发展符合区域资源环境禀赋特征的特色产业，退出超越区域环境承载能力的产业，有序转移超载人口。

（四）禁止开发区

禁止开发区是指依法设立的各类自然资源保护区和其他需要特别保护、禁止工业化和城市化开发的重点生态功能区，包括自然保护区、自然文化遗产、地质公园、重点风景名胜区、森林公园、重要湿地以及重要水源地等。此类区域主要是制定严格的法律法规，控制人为因素干扰自然生态，严格禁止与主体功能定位不相符的开发活动。

我国目前区域发展不协调的表现

（一）区域经济发展与资源环境不协调

发达国家的经验表明，经济建设行为要基于地域基本禀赋属性，有的地区适合进行大规模工业化和城镇化，有的地区则需要限制或禁止开发来保护生态资源与环境。但为了地方经济能够在短期快速增长，地方政府往往忽视地方资源环境承受能力的制约，在生态脆弱区也进行着规模化的工业开发，甚至将发达地区淘汰的落后产业进行承接转移，对所管辖区域的矿产、土地、水资源等进行掠夺性开发使用。同时，在经济发展过程中也忽视环境污染治理，土壤、地下水、空气等遭到严重污染。这些超越地方资源环境承载能力的经济行为，从短期看地方GDP获得了较快增长，地方财政收入水平得到提升，但整个区域生产、生活所依赖的最基础生态资源与环境遭到破坏，治理和恢复要付出的代价会数倍于所获得收益。

（二）区域产业结构不协调

在以行政区地域为单位的经济发展过程中，地方政府较少考虑区域的整体经济要素特征和本地要素优势与劣势，忽视本地的产业发展重点与整个区域产业配置格局的关系，纷纷将一些热门的产业、一些投资少回报快的项目以及在别的地区成功的项目作为发展的重点，造成区域内产业结构高度趋同。这些发展经济的手段在短期内确实带来了地方经济的较快增长，但随后产业结构同质化的消极作用就显现出来了，区域内雷同产业竞争激烈，一些经营不善的企业破产倒闭，损害了区域经济的分工效益和结构效益，破坏了不适宜产业开发地区的生态资源与环境。

（三）区域经济关系不协调

在做大做强、全面发展的思路下，各个行政区之间的经济关系被政府人为干预。为保护本地的产业发展，地方政府纷纷通过行政手段进行地方保护和市场分割，对地区市场设置障碍进行封锁，禁止外地同类产品进入本地市场；为了使本地的生产有稳定的原料来源，还控制原材料等资源的自由流动。从长期来看，这种地方保护和市场分割的行为并没有带来本地产业的持续发展和壮大，反而在地方保护下粗放发展，效益低下，破坏市场作为资源配置基础性手段的作用，损害了资源的空间优化配置效益。

（四）区域空间结构不协调

由于长期的空间无序开发行为导致区域的生产空间、生态空间和生活空间失衡，空间结构不协调的问题越来越严重，也成为区域发展不协调的一个主要矛盾。区域发展中生产占用空间偏多，尤其是工业生产空间，反映出我们的空间利用效率不高；在农业生产区出现了对耕地的肆意侵占，耕地锐减，安全持续地提供农产品的空间受到严重挤压。粗放的工业化、城市化对国土空间的占用导致湖泊、湿地、森林、草原、河流等提供生态产品的空间偏少。另外，在生态脆弱区的不当开发行为也导致适宜人类居住的生活空间不断减少。

主体功能区规划下区域协调发展的难点

（一）不同功能区之间的差距缩小

与优化开发区和重点开发区相比，限制开发区和禁止开发区的经济发展滞后，地方财政收入较少，同时存在着大量贫困人口，区域性贫困程度很深。限制开发区和禁止开发区承担着为区域乃至全国提供生态产品的责任，需要将生态修复和保护作为主要工作内容，不符合区域功能定位的产业将被限制或禁止，通过大规模工业化和城市化来实现区域发展的路径将无法实施，找寻到适合区域发展道路的难度在不断提升。因此，这两类区域的贫困程度有可能进一步加深，区域之间的差距将进一步扩大。

（二）限制开发区和禁止开发区的利益保障

限制开发区和禁止开发区的主体功能定位是为局部乃至全国提供生态服务和生态产品。这些区域为了保护生物多样性、保护自然文化遗产以及涵养水源等生态功能，放弃对国土资源的深度开发，不能依赖对当地自然资源的工业化开发去推动区域经济的发展，失去了以传统路径发展经济的机会，严重影响地方政府提供公共服务的水平和能力，当地居民也因此遭受了较大的福利损失。作为生态贡献区的限制开发区和禁止开发区为了整体的生态利益放弃了发展利益，如何保障这些区域的利益，让居民能够享受到均等化的基本公共服务和同质的生活条件是区域协调发展的难点。

（三）地方政府行为自觉符合主体功能区要求

主体功能区是一个跨行政区的国土空间规划，落实主体功能区规划实现区域协调发展需要地方政府的积极组织实施。在现有的政绩考核体系下，地方政府的行为不会自觉符合主体功能区的要求。在生态建设方面，尽管不少地方已经将生态建设的成绩纳入政绩考核体系，但其在考核指标体系中所占的比重较小，招商引资、GDP的增长依然是考核的关键，起不到引导地方政府行为转变的作用。在优化开发方面，地方政府在创新发展难以见效的情况下，会不自觉地依赖于传统的粗放发展路径。地方政府的行为不能自觉符合主体功能区的要求，区域的经济发展超越资源环境承载能力、产业结构不合理、经济关系冲突和空间结构不合理的问题都难以得到根本解决。

主体功能区规划下的区域协调发展政策支持

（一）财政政策

区域协调发展的目标并不是每个类型的区域都有发达健全的产业体系，而是让各个类型区的居民能够享受到均等的基本公共服务，财政政策是实现这一目标的关键，具体途径如下：

一方面要加大纵向的财政转移支付力度，逐步将目前的财政转移支付体系由专项支付为主调整为一般性财政转移支付为主，提高对农产品主产区、重点生态功能区的财政转移支付水平；同时，给予优化开发区的产业结构调整和技术创新行动财政专项资金支持。另一方面，建立完善的横向生态补偿机制，按照“谁受益，谁付费”的原则，优化开发区和重点开发区应该通过资金补助、生态系统服务和资源使用付费等方式对限制开发区和禁止开发区进行生态补偿。通过财政政策的支持，确保限制开发区和禁止开发区的地方政府能够有财力提供基本的公共服务，包括教育、科技、医疗设施和全方位覆盖的社会保障体系。

（二）投资与产业政策

在投资政策方面，要加大对限制开发区和禁止开发区生态保护设施及具有公共服务功能设施的建设，积极支持适合区域特征的基础设施建设。政府按领域安排的投资，要符合各地的主体功能定位，要服从于主体功能的规划。比如农业领域的投资重点投向主要农产品生产区，高新技术投资可较多地投向优化开发区，引导和帮助地方政府的行为与地区主体功能定位相符合。

在产业政策方面，要从区域禀赋差异出发，改变过去产业政策全国基本无差别的状况，实施差异化的产业政策，不同类型的区域实施不同的产业政策。在重点开发区鼓励某一产业发展，在优化开发区可能就是限制发展的产业；在限制开发区禁止的产业，在重点开发区可能就是鼓励发展的产业。在产业发展重点上，优化开发区主要是促进产业的优化升级和创新能力提升，重点开发区主要是加强产业配套和集聚产业的能力，限制开发区主要是引导其发展区域性特色产业。

（三）土地政策

土地政策是约束和引导各地按照区域主体功能定位进行经济建设的一个重要手段。要按照主体功能区的功能定位进行建设用地的指标分配，改变过去按照行政区分配指标的办法。这样既能满足经济建设对土地资源的需求，也能有效保护土地这一基本生态资源。在优化开发区重点加强土地的集约化利用水平，并严控新增建设用地；在重点开发区主要进行大规模的产业集聚和城市化建设，可适当增加建设用地量；限制开发区和禁止开发区要进行土地用途的严格管制，严禁生态建设用地改为其他用地建设项目。

（四）人口政策

区域经济协调发展的关键是人口分布与经济布局、资源环境条件相匹配。要进行生态移民，有序转移限制开发区和禁止开发区超载的人口到优化开发区和重点开发区就业定居，否则无法阻止当地基于“发展权”考虑的经济开发行为，也就无法真正实现区域的主体功能定位。在进行人口转移的过程中，一方面要对限制人口转移的政策和制度进行改革，破除享受公共服务与户籍相挂钩的制度，使转移的人口能够公平地享有基本公共服务；另一方面要加强限制开发区和禁止开发区转移人口的职业教育和技能培训，提升转移人口的异地就业能力。

（五）政绩考核政策

科学合理的政绩考核政策是促使地方政府行为符合主体功能定位、促进区域协调发展的关键。要基于主体功能区定位创新政绩考核指标，实施有差异的政绩考核政策。对于优化开发区，主要考核评价产业结构优化升级、资源消耗水平、自主创新能力提升和环境保护，弱化对经济增长指标的评价；对于重点开发区主要综合考核评价其经济增长、产业集聚、环境保护和城镇化水平；对于限制开发区，不评价经济增长、财政收入、工业化和城市化水平，在农产品主产区重点考核农业生产能力与生产效益、耕地保护水平，在重点生态功能区重点考核提供生态服务和生态产品的水平；对于禁止开发区，重点考核评价保护自然资源、生态资源与环境的水平和能力。

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