政治经济学视角下食品价格上涨中政府与市场角色分析

■ 张群群 教授（中国社会科学院财经战略研究院 北京 100836）

引言

“谁控制了食物，谁就掌握了权力”。（布吕内尔，2010）食品价格在社会经济和政治体系中举足轻重，几乎没有任何国家或经济体对此掉以轻心。食品价格和通胀问题密切交织，并非完全靠市场单一力量调节的领域，而是必然牵涉政府与市场的不同角色和交互作用。在观察和分析食品价格现象时，应拓宽视野，关注食品价格管理与调控的经验和教训，从中汲取政策智慧。

政治经济学视角的分析表明，食品价格重要而敏感。在食品体系中，市场部门扮演重要角色，而食品价格是最主要的调节信号，政府干预则应提供稳定适宜的价格政策环境。一旦价格政策环境出现问题，食品价格机制就会被扭曲，由此造成食品体系运行的紊乱。食品价格对食品消费者和生产者的影响不同，这种双重作用造成了食品价格政策的困境。在经济增长和经济发展的长期过程中，食品价格通常存在着稳定一贯的长期趋势。无论是微观决策者的私人决策，还是宏观决策当局对食品价格的管理和调控，都只能顺应这种长期趋势，而不能错误地压抑其长期变动，或是逆潮流而动。因食品价格敏感又重要，各国政府若要有效应对食品价格上涨的挑战，必须有解决食品价格上涨问题的政治意愿，采取稳定物价的宏观经济政策，具备保障供应、缓解涨价的经济调节能力和政策工具，充分利用国际市场和国内市场，灵活运用维护和规范市场秩序的微观规制手段，保障生产者和消费者的交换权利。

食品政治经济学：食品价格的敏感性和重要性

（一）市场部门作为黏合剂与食品价格信号

市场部门在食品体系中扮演重要角色，食品价格是最主要的调节信号，而政府干预则应提供稳定适宜的价格政策环境。研究者们早就认识到，在几乎所有的食品和粮食体系里，把食品政策所涉及的不同因素结合在一起的黏合剂是市场部门。市场部门既提供了食品生产所需的技术服务，又提供了指导食品生产和食品消费的调节信号。政府干预的主要作用是改进生产要素投入、储存、运输和加工的效率，并向生产者、销售机构和消费者提供价格政策环境，在这一环境里，各项成本能够准确地反映到价格信号上（Timmer，1986）。

价格政策环境出现问题将扭曲食品价格机制，造成食品体系运行的紊乱。假如政府干预未能提供适宜的价格政策环境，或者由于其他原因，各项成本不能够准确地反映到价格信号上，食品生产的要素投入与技术选择、食品的储运加工、销售和消费就有可能出现资源配置不当、价格信号扭曲、资源与产品浪费、生产和流通效率下降等现象。在极端情况下，甚至可能出现农业生产率水平骤降，供求总量失衡甚至供大于求的情况下，凸现粮价飙升以及粮食供应的突然中断，以致出现饥荒。在最极端情况下，市场失效与政府失灵叠加，食品市场状况进一步恶化。正常的食品生产和正常的食品消费，大体上都需要相对稳定的市场和价格政策环境；政策环境骤变，会导致食品生产和食品消费决策出现异常和紊乱，令普通生产者和消费者无所适从，沦为市场、价格和政策风险的承受者。

（二）食品价格的双重作用

食品价格对食品消费者和食品生产者具有不同的影响。Timmer（1986）指出，食品消费者和食品生产者是以相反的方向对食品价格作出反应。对消费者来说，高昂的食品价格限制了可购买的食品和其他商品及服务的范围；而低廉的食品价格则可容许摄取更多食物、更多种类的粮食、高质量的饮食，以及购买其他消费品。食品价格对极端贫困者来说格外重要，因其恩格尔系数高，其绝大部分收入用于购买淀粉类食品。对这些家庭来说，低廉的食品价格甚至意味着他们可继续生存下去。然而，对农户而言，食品或粮食价格的含义却截然不同。短期来看，收获量既定的条件下，若已支付农业生产投入成本，且产量已确定，则产出价格就成为决定农户收入的唯一变量。长期来看，产出价格为农户提供了有关应使用和购进多少投入品、新技术、家庭劳力和管理技能的信号。这些因素均影响产量。因此，食品价格向政府和生产者传达着消费者获取食品或粮食的集体意愿和能力，因而为维系食品供给提供了基本激励。

食品价格的双重作用造成了食品价格政策困境。上述基本矛盾体现在，食品价格既影响消费者利益，也影响生产者利益。食品价格无论是持续上涨或下跌，都无法完全兼顾两者利益，甚至可能对其中一方甚至双方都造成损害。Timmer（1986）指出，激励性的食品或粮食价格对农户的长期生产决策具有重要指导意义，但短期内，城乡低收入者首先是食品或粮食的纯消费者。

短期内食品价格剧烈波动，既会动摇与食品生产、分配、交换和消费密切相关的利益格局，也会危及食品或粮食产业本身的健康发展。相反，相对于食品价格的大幅剧烈波动，食品价格运行稳定既可维持既定利益格局，也能为利益结构平稳调整提供宽松空间。食品政策以及潜在可能出现的干预，须充分考虑较高食品或粮食价格的短期效应和长期效应的差异和不同影响，先要保障基本食品消费，然后才是为食品或粮食生产提供长期有效和可持续的激励。

（三）食品价格的长期趋势

在经济增长和经济发展的长期过程中，食品价格通常存在着较为稳定一贯的长期趋势。在二元经济结构下，一方面，相对于现代化工业部门来说，维系生存的传统农业生产领域的生产率提高速度较慢，农产品价格相对于现代工业产品价格的比价逐步上升，这是低效率生产部门分享经济增长成果的必然过程。另一方面，维系生存的传统农业生产领域逐渐瓦解或萎缩，农业生产逐渐显现出现代工业化的特征，可采用更多的产业资本、人力资本、生产与流通技术和科技服务，农业生产率的提高释放了传统农业部门中的剩余劳动力，使他们可转移到城市、工业和服务部门，创造更多财富。这意味着农业领域中更少的劳动力投入可供养更多不直接从事食品或粮食生产的人口。该过程对农产品和工业品、服务之间比价变动的影响不会是单一和单向的。比价变动的方向和幅度，既取决于农业生产率与工业和服务业生产率的相对变化，也取决于制度和组织环境是否为这种相对变化体现到比价关系的变动上提供了较为宽松的空间。综合前述两个方面来看，食品价格的长期趋势取决于这两个方向比价关系变动的净影响。

食品价格上涨、通货膨胀与政府的应对

尽管学术界经常有人否认食品价格上涨与通胀的密切联系，但也有学者专门发明了指称因农产品价格上涨而引发的整体物价上涨的专有名词（agflation，农业通胀或食品通胀）。在发生通胀的绝大多数情况下，食品价格上涨尤其具有政治和社会敏感性。对这类通胀或者说对非偶然性的食品价格上涨，各国政府都不得不谨慎应对。不妨简要回顾和比较最近一轮通胀中几个国家的反应和应对措施，从中观察食品价格的敏感性、政府关切以及与食品价格有关的政治决策过程的特点。

（一）通胀问题的敏感性以及中国的应对

毋庸讳言，过去中国在稳定物价方面有经验也有教训。20世纪80年代后期价格改革“闯关”失败，随后的高通胀引发社会动荡；90年代中期发生经济过热的几年里，居民消费指数再次达到两位数的上涨幅度。中央领导集体和普通百姓对物价上涨和通胀问题的高度警觉，折射出历史记忆所留下的深刻烙印。而回顾前几年这一轮通胀，中国政府的政策宣示和应对措施表明，政府和主要政治家高度重视通胀问题。最高决策部门向社会明确传达了调控物价的决心与力度，既强调了宏观调控，又加强了市场监管，从生产、流通和消费等不同环节采取应对措施，较好地兼顾了促发展、稳增长、保民生等多重目标。

第一，国家决策部门提高了对通胀问题的响应层级。2010年下半年物价上涨来势凶猛，通胀已不仅仅表现为心理预期，当年年末中央经济工作会议提出“把稳定物价总水平放在更加突出的位置”。此后中国宏观调控目标已由国际金融危机后的保增长优先，转变为兼顾物价稳定等多元目标，货币政策由适度宽松转为稳健，标志着金融危机之后中国的经济刺激政策正式退出，货币政策回归常态。中央及时调整宏观政策，说明决策层既认识到了物价形势严峻及其对社会和谐稳定的潜在影响，也展示了坚决遏制物价上涨势头、有力掌控全局的能力。

第二，中央高层领导以坚决的态度表达调控物价的决心与力度。面对通胀，中国高层领导强调一定要稳定物价。2010年到2011年，中央多次表达对稳定物价问题的高度关注和重视，要求千方百计保障蔬菜供应和价格基本稳定，进一步落实好“菜篮子”市长负责制。有领导甚至提及，物价问题可能危及社会稳定以致政权巩固。这表现了中国领导人对物价问题敏感性的政治洞察力，意味着在高层决策者看来，物价问题不仅是经济问题，也是社会问题，更是政治问题。连续多次提高准备金率和利率，减少过多的流动性，采取经济、法律和行政手段，支持生产和流通，管理市场，这一系列稳定物价决策的出台都是基于上述认识。

第三，政府拥有稳定物价所需要的调控能力，这涉及实施积极财政政策特别是落实支农补贴的财力保障、重要物资的充足储备等。农业补贴措施对促进农业生产、农民增收和稳定增加居民生活必需品特别是粮油蔬菜等的供应，都具有重要意义。公用事业和公益性服务的发展也需要政府财力支援，政府管理的商品和服务价格上调的压力有所减轻，这样可有效配合物价调控大局，延缓出台此类商品和服务价格改革或价格调整的计划。财政收入增长为及时增加针对低收入群众和其他弱势群体、大中专院校学生的生活补贴，提供了财力后盾。这类补贴措施可减轻价格上涨给特定群体造成的生活困难和生存压力，有助于维护社会稳定和谐。国家重要物资储备充分，防止通胀有充足的物质基础。

当时形势下，国务院于2010年11月下旬推出稳定消费价格总水平、保障群众基本生活的四项政策措施，短短几个月后就取得实际效果，物价总水平开始回落，特别是居民主要消费品价格过快上涨的势头大为缓解。这让社会各界感受到政府调控物价的真实意愿和底气，从而相信政府确有能力保持价格总水平的基本稳定。

第四，调控和监管物价的手段务实而多样。当时国务院常务会议提出，按照“立足当前、着眼长远，综合施策、重点治理，保障民生、稳定预期”的原则，坚持扶持生产、保障供应与抑制不合理需求相结合，实施短期应急措施与建立长效机制相结合，理顺价格关系与保障群众基本生活相结合，维护企业正常经营活动与打击价格违法行为相结合，抑制价格上涨势头，切实保障群众生活，保持经济平稳较快发展。这一指导思想兼顾当时迫切任务和长远发展目标，长短期措施有机结合，是在既有的法律法规框架内谋划施策的。国务院有关部门主要是采用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段，采取综合施策、重点治理的办法，意在既能够扶持生产、增加储备、促进流通，又能够引导经营者价格自律、打击价格违法行为，还能够根据《价格法》的有关规定，在必要时实行价格临时干预、稳定居民生活必需品和重要生产资料价格。

概括起来，中国政府抑制通胀、调控和监管价格所运用的有效手段包括以下几个方面。首先，实施稳健的货币政策，加大宏观调控的力度，严格把住流动性闸门，可以有效应对通胀。过度拉升经济增长速度导致的流动性过剩，造成了通胀压力的持续增大，即货币因素才是物价上涨最主要的推手。因此，应对通胀，适时适度地调整货币政策尤为必要，灵活运用货币政策工具抑制通胀当时更显紧迫。其次，维护价格稳定可以借助理顺价格形成机制、维护公平竞争和正常市场秩序的微观规制（监管）措施。这一轮通胀让人们开始更多地注意到价格形成机制本身存在着的诸多问题。从价格本身的形成机制上寻找价格异常波动的原因，可以引起我们对价格形成的微观机制和市场秩序问题的关注，从而逐步地深刻理解市场组织与市场微观结构，特别是交易机制设计的重要性。在《反垄断法》的基础上，《反价格垄断规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》的实施，既是从微观规制的层面上维护价格稳定的有效手段，其意义又超出了单纯的价格维稳，必将对维持公平竞争，打击价格违法行为，完善市场机制，发挥长久的积极作用。再次，通过深化价格改革来调整结构、促进发展，有助于建立维护价格稳定的长效机制。通胀将增大深化价格改革的难度和改革结果的不可预见性。价格改革和价格稳定之间存在辩证的关系。在有效控制通胀，努力维护价格稳定，切实保障和改善民生的前提下，选择好推进价格改革的时机，调整实施步骤，拿捏好实施力度，既充满挑战，又需要发挥创造性。最后，政府主导型经济体制中行政动员和行政问责的力量，使稳定物价这项工作获得有力的组织保障。客观地说，虽然通胀水平一度维持在高位，但我国保持价格总水平的稳定，在行政组织体系、宏观调控工具、微观规制措施和未来价格改革等方面都具备一些有利条件，政府拥有调控和监管价格的多种多样的手段。

（二）食品价格上涨与其他国家的应对

2011年4月美国时政杂志《外交政策》关于“21世纪食品政治学”的文章引起国际媒体广泛注意。韩国《朝鲜日报》即摘要刊出此文主要观点，并特别提到韩国的白菜和中国的猪肉发生价格上涨时政府所采取应对措施。这些例子特别形象地显示了食品价格的经济和政治敏感性。

《朝鲜日报》的文章（朴胜 ，2011）指出，每天所吃的东西竟然有着超乎想象的巨大力量。有些基本食材的供求失衡甚至会动摇整个社会的根基，其政治意义与日俱增。猪肉被列为最具政治影响力的食材。作为全球最大的养猪大国，中国生猪存栏量高达4.46亿头，而猪肉的供求态势是政治家最关注的问题之一，甚至建立了猪肉战略储备。2008年，猪蓝耳病肆虐时，中国陷入10年来最大的一次通胀危机。觉察到由此引发的社会不安后，中国下令地方政府义务储备冷冻猪肉。韩国最具政治影响力的食材则是白菜。2010年秋天白菜价格暴涨，韩国政府不得不实施全球前所未有的“白菜救济金融”策略，不惜重金购买白菜以实现供需平衡。在全球其他一些地区，由于这种“食材政治学”和粮食涨价相结合，可能引发难以想象的局势动荡或政治巨变。

除减免进口农产品关税或补贴进口之外，为应对农业或食品通胀，韩国采取的其他措施还有调整食品供给和消费结构，补贴农户生产投入资金，向市场增加储备粮食的投放以及加强市场价格监管。据报道（金映勋，2012），考虑到利用陈米加工的米粉比面粉便宜，而直到2011年，用作大米粉的大米供应才只有4.6万吨，只是韩国面粉消费量的2%。2012年8月初，韩国政府召开物价相关部门的部长会议，决定延长原计划只实行到年底的打折供应陈米用来制作米粉的制度。陈米供应价为每千克355韩元，即使加上加工费，米粉也会比面粉稍便宜些。推广大米面的行动，甚至是由总统亲自负责。推广大米粉供应的方案，重现了2008年农业通胀时政府出台的大米面条推广策略。当时，时任韩国总统李明博曾表示“为什么只有我们吃（昂贵的）面条”，要将推广“大米面条”作为那届政府上台初期的代表性生活政策之一。政府还决定推进在进口粮食大幅增多的情况下，韩国决定为经营畜牧业的农户提供饲料购买资金补贴（每年1%）。2012年8月，韩国决定扩大储备大豆的出库销售，价格固定为每千克1020韩元，并继续推行适用于磨面用进口小麦的配额关税（0%）制度。就长期对策来看，韩国还决定在国外储备相当于国内小麦、大豆和玉米消费量12%的储备粮。

在全球化背景下，粮食贸易与针对农业灾害和粮食价格上涨的国际协调，为稳定食品价格和确保粮食供应提供了更多选择。据路透社（2012年7月）报道，法国自前一年开始担任二十国集团（G20）的轮值主席、该集团粮食行动小组及“快速反应论坛”的主席，负责处理农业市场危机。由于2012年夏季谷物和大豆价格飙升，法国当时动员20国集团属下的粮食行动小组留意情况，并准备在必要时召集农业大国领导人会议。美国当时面对一场严重旱灾，全球谷物价格因此节节攀升，人们担心这最终可能会导致产粮国限制出口，而这会进一步推升粮价。美俄因旱灾损失及库存量下降，限制粮食出口的可能性有所提高。法国农业部长勒弗尔当即表示，若美俄粮食问题持续恶化，将召开“快速反应论坛”紧急会议。

结论

中国和上述几个国家为应对食品价格上涨和通胀所采取的措施都说明，鉴于食品价格敏感又重要，各国政府若要有效应对食品价格上涨，必须具备以下条件：政府管理者要有真正的政治意愿，努力解决食品价格上涨问题；政府部门必须采取稳定物价的宏观经济政策；政府机构必须具备保障粮食供应、缓解食品价格上涨的经济调节能力和必要的政策工具与运作手段；政府努力进行国际协调，保持国际贸易渠道的畅通；务实而灵活运用维护和规范市场秩序的微观规制手段。

若要深入研究食品价格上涨过程中政府与市场之间复杂的互动关系，准确把握食品价格政策的导向，回应好相关经济主体的利益诉求，仅仅是简单比较几个国家事后应对食品通胀的短期政策还远远不够。将另文探讨政治经济学视角所提供的理论工具、食品政策的演变和稳定食品价格的长效机制，以期提高食品价格管理与调控的效率和政策水平。