科学构建市县委书记授权机制

汤建军

民主授权 科学授权 依法授权

【摘要】当前，市县委书记最大的权力就是用人权。可以说，其一切权力都是由此派生或者紧密相连。对市县委书记的权力，无论是加强管理监督，还是加强规范约束，最根本的问题是要建立科学授权机制。

【关键词】小官贪腐 授权机制 市县委书记 【中图分类号】D267.5 【文献标识码】A

市县级党委是我党执政体系中的关键层级，市县委书记是基层组织领导班子的核心力量，其权力大、责任大、难度大、风险大。现实表明，市县委书记的权力往往容易失控，造成其所领导的“块块”既不能对上负责、也不能对下负责的腐败真空状态。无数历史和事实表明，对市县委书记的权力，无论是加强管理监督，还是加强规范约束，最根本的问题是要建立科学授权机制。

民主授权是人民当家作主的一种表现形式

党组织选人用人的过程也就是人民授权的过程。党管干部的最终目的就是要选执政为民、为民服务的好干部，“人民满意”应该是选人用人工作的根本标准。选好市县委书记是关键，让市县委书记选好干部也是关键。从理论到实践都必须正确认识和真正解决好以下两个核心问题。

一是“一切权力属于人民”决定“权只能为民所授”。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。我国的人民代表大会制度，具有代议制的基本特征。这一制度既符合当代民主政治的一般规律，更体现我国国家权力“人民当家作主”的本质。应该说，我们在法律和制度设计上，已经充分体现了“主权在民”和“权为民授”，但由于缺乏把制度落实的运行机制和可行的系统操作程序，一些地方的人民群众实际上很难真切感受到“法律和制度赋予的民主权力”，特别是选举权和被选举权。在市县委书记的选择上，党员代表和群众代表实际发言权还相对较小，如何解决这一问题，值得认真思考。

二是“权为民所授”决定“权只能为民所用”。我们党之所以能够执政，其根本原因在于它是人民根本利益的代表者，其执政宗旨就是“为人民服务”。人民在党的领导下通过“选人用人”这个主要途径把自己“当家作主”的公共权力委托给各级机关及其工作人员。“选人用人”的过程实际就是人民群众把公共权力委托行使的过程。如果在这个公共权力委托的过程中，人民群众不能当家作主按自己的意愿选择自己信任的市县委书记，把公共权力委托给他们，那么“一切权力属于人民”就可能会成为一句空话。历史经验表明，只有树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，真正从理念、制度到实质，从内容、形式到程序，解决好“权为民所授”，才能真正实现“权只能为民所用”，从而从根本上解决好市县委书记权力委托、配置科学的这个源头问题。

科学授权要有制度保证

科学的理念要靠科学的制度来保证。实践证明，坚持用制度管权、管事、管人，建立健全在选人用人方面的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和基本制度，是确保人民当家作主选好市县委书记的制度保障。

一是好的制度离不开好的运行机制。在实际工作中，我们党要完善“人民群众选出的代表为执行主体”的询问、检查、监督和问责机制，让选人用人权始终在阳光下运行，保证人民群众的参与权和监督权。

二是好的内容和实质需要好的授权方式。当前，无论是推进选人用人工作的科学化、民主化、制度化，还是形成科学的选人用人机制，都要通过完善选举投票等方式，改进初始提名、公开选拔、竞争上岗、差额选举、公推直选等办法，增强民主推荐、民主测评、民意调查等手段的科学性和真实性，来确保广大干部群众充分自由表达真实意愿，从方法和程序上保证“授权要实现让人民当家作主”。

三是授权要创造条件保证人民当家作主。要创造条件让广大人民群众在选人用人的实践中学习民主、创造民主、运用民主，不断在民主实践中提高民主素质，形成民主习惯。当前，人民群众的公民意识、法治意识、参与意识、维权意识、自我实现意识正在不断增强。我们党要顺应这一趋势，善于创造条件，从各个层次、各个领域扩大公民有序参与选人用人工作，最广泛地动员、引导和组织人民，依法来选择好自己信任的代表，管理公共事务，从而通过民主实践的有效开展，来培育人民群众的民主精神、提高其民主素质、提升其民主能力。

依法授权要界定权力边界

孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们会使用权力一直到有界限的地方才休止。”权力本身具有天然的扩张性和腐蚀性。如果不能对权力运行边界清晰界定，必然会导致权力越界运行，从而诱发集权揽权、滥用权力现象。市县委书记的权力高度集中，这是对其监督难以到位的根本原因。其权力高度集中，根源在集权授权的体制机制。一方面，市县委书记的任免往往实际掌握在上级书记手中；另一方面，市县委书记居于市县执政权力的中心，集财权事权人权于一身。因此，提拔市县委书记中的组织酝酿、民主推荐、五人小组会议、组织考察、全委会、常委会和换届选举等程序看似“关卡重重”，有的地方其实最终体现的大多是书记的“个人意志”。

一是权力不能越过授权边界。从理论而言，市县委书记的权力有“一个来源，两个渠道”，即来源于公民权利，有公民和党员两个渠道，其权力边界是由公民权利、党章与法律所界定。因此，市县委书记行使的权力既不能超越党章所规定，也不能超越宪法和法律的规定。

二是重点处理好八对关系。上级组织授权时，一定要设计制度，让市县委书记能够处理公共权力与公民权利、党规与国法、集体领导与个人分工负责、执政与市场、执政与立法、执政与司法、对上负责与对下负责、自我约束与外部监督等八大关系，解决好权力界限清晰这个大问题。比如，参照有些地方试点成功经验，研究制定统一的《中国共产党市县委员会工作规则》，细化党委集体领导和个人分工负责的关系，健全用制度管权、管事、管人的机制，科学配置和严格界定市县委书记、县委常委、县委委员的权力，特别是要科学分解一把手权限，明确界定一把手职责，有效监督一把手。

三是分解市县委书记的权力。建议参照一些地方的有效做法，实行市县委书记不直接分管的权力制衡机制，即书记不直接分管财政、物资、人事和工程，逐步形成“书记监管、副职分管、集体领导、科学决策”的新的领导机制，使决策、执行、监督等权力适当分离。当前，市县委书记最大的权力就是用人权。可以说，其一切权力都是由此派生或者紧密相连。所以，从制度层面规范和限制书记的“用人权”是重点。科学规范和监督市县委书记用人行为的关键就是要完善选人用人制度、健全选用干部机制，实现由“人选人”向“制度选人”的根本转变，做到既实现组织意图，又符合群众意愿。

（作者为湖南省社科联副主席、研究员）

责编/谭峰 美编/李祥峰endprint