公职律师服务政府法治建设探析

谭祥平（广州市司法局副局长）

蒋 泓（广州市公职律师事务所副主任）

公职律师服务政府法治建设探析

谭祥平（广州市司法局副局长）

蒋 泓（广州市公职律师事务所副主任）

十八届四中全会提出“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”，要求“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务，理顺公职律师、公司律师管理体制机制”。公职律师制度试点十多年来，公职律师作为法治工作队伍的新生力量，在法治国家尤其是法治政府建设中的作用日益凸显，十八届四中全会明确公职律师的发展方向，意味着公职律师制度将迈入全新的更高的发展阶段。

广州市自2002年开展公职律师试点以来，发挥专业优势，创新服务模式，拓展服务领域，积极服务于党委政府重大决策、重大项目、重大活动，专注于各类行政法律事务的办理，探索了很多好经验、好做法，得到司法部、省司法厅、市政府领导的充分肯定和委托单位的好评。

一、全市公职律师的基本情况

(一)服务体系初步形成

一是公职律师机构基本设立。我市公职律师工作的最大特色是设立了专门的公职律师事务所。目前广州市设有公职律师事务所12家，其中市一级设有广州市公职律师事务所，区（县级市）设有11家公职律师事务所。其中，广州市公职律师事务所是2002 年8月29日经广州市机构编制委员会批准成立的参照公务员法管理的正处级事业单位，核定人员编制18名。2002年12月9日广州市公职律师事务所正式挂牌，成为全国首家公职律师执业专业机构，在经费保障方面为政府全额拨款。二是公职律师队伍初具规模。目前，全市共有公职律师233名，广州市公职律师事务所现有公职律师165名，其中专职律师10名，岗位公职律师155名，这些岗位公职律师分别任职于公安、国土、税务、工商、民政、质监、海关、检验检疫等50多个省市单位的法务部门。三是办公条件基本具备。全市各公职律师事务所由财政拨付办公经费，办公场所、办公设备等能满足工作需要。从目前状况看，我市已初步建立起以市、区（县级市）公职律师事务所为依托，政府职能部门的公职律师岗为延伸，专职律师和岗位律师共同发挥作用的公职律师服务体系。

（二）职能定位日趋清晰

近年来，我市公职律师事务所先行先试，大胆探索，努力拓展服务领域，取得积极进展。广州市公职律师事务所与市政府法制办、市委维稳办以会议纪要方式达成协议，由公职律师事务所承办市政府诉讼复议案件、信访复查复核案件，社会稳定风险研判、社会矛盾纠纷处理等事项。大部分区（县级市）公职律师事务所也分别通过各种渠道，以不同的形式或者与法制部门，或者与政府部门形成各种文件纪要，承办政府及其职能部门委托的各类法律事务。

(三)公职律师事务所管理逐步规范

试点开展以来，依据《广东省公职律师实施管理办法》、《广东省司法厅关于进一步加强和规范公职律师试点工作若干意见》（粤司办字〔2005〕266号）、《广东省司法厅关于公职律师岗位试点工作的补充意见》（粤司〔2006]〕17号）、《关于进一步做好公职公司律师试点工作的通知》（粤司办〔2014〕10号）等文件，广州各公职律师事务所大多制定了业务规程、办案质量、职责纪律、学习制度、内务管理等规章制度，确保了公职律师事务所的科学、规范运行。如广州市公职律师事务所制定了《公职律师事务所规范化建设指引》、《广州市公职律师事务所岗位公职律师业务管理规则》、《广州市公职律师事务所律师执业年度考核制度》等，并将这些制度分别印发给各区公职律师事务所及岗位律师，起到了良好的规范指导作用。

二、业务开展及主要成效

据统计，全市公职律师自试点以来截至2014年底共办理各类案件110392件，其中诉讼案件3562件，非诉讼法律事务106830件；2005年以来代理行政复议案件4338件。

（一）依法依规作为，在党委政府依法决策中发挥了离得近、叫得应、保密好的优势

公职律师积极为党委政府决策提供法律论证，预防法律风险，提高党委政府决策的合法性、科学性和有效性。在市一级层面，广州市公职律师事务所按市领导指示，先后为广州亚运会、全国第八届少数民族运动会、贵广铁路、广州市公务用车使用管理等50多项重大事务，提出了法律意见和建议；对广州市××办撤消后的后续事项提供系列法律服务方案，确保其依法稳妥处理遗留问题。番禺、荔湾、白云等公职律师事务所勇挑责任，在调处突发性群体性矛盾纠纷时充当区领导依法决策的“智囊团”。各单位岗位公职律师也积极参与本单位的重大决策事务，如税务部门岗位公职律师积极参与广州营业税改征增值税的行业调研、广州日报报业集团的改制、广钢重组及转型、多个烂尾楼项目处置工作；工商部门的岗位公职律师积极参与，妥善解决全省文化单位改制、湛江宝钢公司重组等重大问题，参与调查处理“乌坎村事件”的有关工作。通过公职律师参与重大决策，能够有效提高决策的合法性，减少和降低决策的法律风险，促进提升领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展的能力。近年来,广州市公职律师事务所还主动开拓服务领域，先后和广州市政府办公厅、市委政研室、市维稳办、市发改委、市建委、市三旧办、市环保局等部门签订了法律顾问合同或者工作纪要，积极为这些部门的一些重大决策提供法律参考意见。在党委政府重大决策中，充分体现了公职律师离得近、叫得应、反应快、保密好的优势。

（二）专心专注所长，在推进法治政府建设中发挥专业人员的作用

公职律师事务所的主要职能是承办政府交办的法律事务，作为政府内部的专业机构，公职所以打造“办理行政法律事务的专业所”为目标，心无旁骛地专心专注于政府法律事务。一是积极承办行政案件。公职律师充分发挥专业特长，积极承办行政诉讼和行政复议案件。近年来，广州市法制办将以广州市政府为被告或被申请人的行政诉讼、行政复议案件基本全部委托广州市公职律师事务所代理。2014年该所专职律师就先后代理了区××不服市政府《政府信息公开告知书》案、广州市南沙××船厂不服政府土地确权案、××公司不服广州市政府收回土地（大小马站地块）案等71件诉讼和行政复议案件。岗位公职律师在本单位诉讼、行政复议、劳动仲裁等案件承办中也发挥了主力军的作用。二是参与行政执法监督检查。行政执法是政府部门依法行政水平和能力的重要体现，也是全面考量政府部门依法行政的重要内容。2014年，广州市公职律师事务所应邀参加广州市政府法制办组织的全市行政执法监督检查工作，公职律师与人大代表、政协委员作为独立第三方，配合法制办工作人员一道对燃气、水务、环保等执法工作进行监督检查，为推进政府部门规范执法提出专业意见和建议。三是配合做好行政审批工作。广州市公职律师事务所应广州市编办、市委政法委邀请，指派公职律师参与市编办开展的行政审批制度改革以及市委政法委涉法涉诉信访制度改革等专项工作，充分发挥公职律师懂法懂政策的优势，为改革提供法律意见并参与具体工作。

（三）专业独立可靠，在政府经济产业决策项目中发挥参谋助手作用

为政府推进经济发展方式转变、加快产业转型升级提供法律服务是公职律师事务所的重要任务。一是为重大经济项目提供法律支持。按市领导批示，适时及适度介入国有企业改革、资产重组、重大基础设施投资等领域，如广州市公职律师事务所为中新知识城项目、广钢环保搬迁湛江项目、“三旧”改造项目、新火车站路基改桥梁工程、市政府收回琶洲大桥系统工程资产及经营权问题、广州科技信托投资公司重组、“新广州、新商机”推介会系列合同等提供法律服务；成功代理了品牌价值达1080亿元的王老吉商标纠纷仲裁案，得到了陈建华市长和谢晓丹副市长的批示肯定；担任广州市中科院工业技术研究院法律顾问，为科技创新、项目研发保驾护航。二是为贯彻实施经济政策服务。广州市公职律师事务所指导岗位公职律师充分发挥作用，为行政经济事务提供法律参考意见。如税务部门的岗位公职律师为具体税收政策的贯彻落实、行政执法提供法律意见，供领导参考决策；银行系统的岗位公职律师推动广东各地建立金融消费权益保护的专门社会组织，先后协助和指导省内18个地级市成立“金融消费权益保护协会/联合会”，属于全国首创，对促进我省的金融及其他行业的健康发展富有重要意义和作用。三是促进建立公平公正的市场环境。广州公安、工商、药监、海关、检验检疫、物价等部门的岗位公职律师依据本部门的职能职责，在查处和打击假冒伪劣、欺行霸市、商业贿赂等违法违规行为中发挥主要作用。如工商部门的岗位公职律师积极参与职业打假投诉案件的调查处理；物价部门的岗位公职律师参与价格欺诈等案件的审查复议工作；公安部门的岗位公职律师参与投诉案件中涉及敲诈勒索行为的辨别处理等。岗位公职律师的积极参与，对贯彻执行政府经济产业政策发挥了良好作用，促进了市场秩序的规范、市场环境的净化和公平竞争的实现。

（四）释法说理止争，在确保社会和谐稳定中发挥独立第三方的作用

市区两级公职律师积极参与征地拆迁、社会保障、群体性事件、违法建设、“外嫁女”、计划生育等热点难点问题的调处，参与处理了“6·29”重大交通事故案、某超市拖欠2000多名工人工资案、某公司拖欠1700多名工人社保费和公积金案等重大案件。积极办理与群众利益密切相关的医疗、教育、社会保障、住房补贴等信访复查复核案件，推动了一批重大、敏感信访案件的解决。自2013年 7月29日起，广州市公职律师事务所每周一上午派出公职律师到广州市人民来访接待厅参与接待来访群众，为来访群众提供法律咨询及依法解决问题的路径等，以相对独立的身份及专业化意见赢取了群众信任。针对近年来涉环保纠纷频发的现象，2014年10月，广州市公职律师事务所又与广州市环保局达成公职律师参与涉环保矛盾纠纷化解专项法律服务协议，参与信访接待及广石化污染问题等重大纠纷现场协调会，发挥了良好作用。

（五）公平公正中立，在建章立制工作中发挥建设性作用

公职律师积极参与规范性文件起草修订清理，如为《广东省失业保险条例》《广州市涉法涉诉信访案件处理办法》《广州市商事登记暂行办法》等2000余件法规性文件提出修改意见，参与全国首部募捐立法——《广州市募捐条例》起草修改等相关工作。岗位公职律师积极参与法规性文件的立改废工作，如检验检疫部门的岗位公职律师对2012年12月31日前单位印发的1552件业务规范性文件进行清理，保留1064件，废止488件，并公布了保留和废止文件目录；人社部门的岗位公职律师对近400个规范性文件提出清理意见。此外，公安、国土、工商、海关、税务等部门的岗位公职律师都在本单位从事法规性文件的立改废工作，有效地推动了政府及其部门的建章立制工作。

三、存在的问题及建议

（一）存在的问题

1.保障公职律师发挥作用的工作机制尚未完善。各地公职律师事务所业务多寡、作用发挥如何，从很大程度上取决于能否处理好与政府法制部门关系。从目前情况看，两者关系尚未能完全理顺，缺乏制度上的规范和保障。近期，广东省政府法制办草拟《广东省政府法律顾问工作规定（征求意见稿）》，《规定》中拟要求各地市设置政府法律顾问室，其职能任务与公职律师事务所职能任务基本重合。广州市法制办草拟的《关于加快法治政府建设的若干意见（征求意见稿）》也要求“以市（区）法制机构为平台，普遍建立市（区）政府法律顾问室，发挥其参谋、助手和顾问作用”。正在征求公众意见的《广州市依法行政条例》中则没有任何涉及公职律师的内容。我们认为，在大力推进法治建设的大趋势下，普遍建立政府法律顾问制度意义重大。但是否应在政府法制部门内部增设政府法律顾问室值得商榷，主要理由基于四点：（1）在广东省推进公职律师试点工作中，公职律师工作机构已经编制机关批准成立，有独立机构、人员和经费保障，增设职能任务基本相同的政府法律顾问室是否有必要；（2）政府法律顾问室如设置为政府法制办自身管理的内设部门或下属机构，在处理法律事务时，会出现委托人与受托人混同的问题，不具有律师以其相对独立的专业地位担任委托代理人的优势；（3）按照现代政府治理理念，政府法制部门应定位于委托法律顾问处理政府相关事务的管理者，而非具体实操者，以依托公职律师办理法律事务为主、购买社会律师服务为补充来满足自身需求；（4）公职律师经过十余年的实践，无论在接受委托的范围（不仅包括政府，还包括各级党委、人大、政协、公益组织等），还是办理案件的领域均具有更大的灵活性和更强的专业性，在办理行政应诉应议案件方面形成了明显的优势。因此，在推进普遍建立政府法律顾问制度的进程中，从把握政府职能的有限性及专业化分工的趋势及委托律师办理法律事务的视角，迫切需要建立完善有利于公职律师发挥作用的工作机制。

2.立法制度滞后。公职律师工作试点十多年，现仍停留在“试点”阶段，根本原因是缺乏法律上的有力支撑。2002年司法部出台开展试点工作意见后，在国家层面相应的法规、规章也没有及时配套到位。由于公职律师法律地位不明确，工作职责法律依据不足，法律制度滞后，极大地制约了公职律师向前发展，影响到了公职律师职能发挥及业务拓展，现实工作难以做到规范有序、纵深推进。

3.公职律师尚未有效整合进入律师职业共同体。按照四中全会“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”的精神，公职律师应当是律师队伍的组成部分。但目前公职律师在律师行业群体中缺乏话语权，社会律师与公职律师沟通交流不够，在业务办理领域不能有效协调。如何实现社会律师与公职律师优势互补、协调发展的机制仍需要积极探索。

4.部分岗位公职律师角色定位不清晰，在本单位难以体现其作为公职律师的独立性、专业性和权威性。

（二）四点建议

1.立足问题根本，大力推动法律制度建设。法律保障是公职律师事业健康发展的根本，完善立法制度是解决公职律师发展的关键。对此建议：一是推动《律师法》修订。力争早日将“公职律师制度”有关条款写进《律师法》，明确公职律师的法律地位、权利义务、工作职责等基本内容。二是抓紧制定公职律师管理法规、规章。推动司法部将《公职律师管理办法》纳入立法工作规划，也可推动广东省或广州市择机将公职律师制度体现在地方性法规或政府规章中，或者制定专门地方性法规或政府规章，以及时将公职律师试点以来的成熟经验固定下来，促进公职律师管理工作规范化，推动公职律师工作依法有序开展。三是尽快出台公职律师工作宏观指导性文件。广州市应对公职律师试点工作作出基本判断、评价，进而对今后一个时期公职律师工作的指导思想、工作目标和工作要求等方面，提出有前瞻性、导向性的意见，以更好地指导公职律师工作的创新发展。

2.科学规范高效，尽快解决体制机制的问题。一是要对公职律师的管理体制进行规范。要进一步完善目前的公职律师的管理体制，实施司法行政部门的资质管理、岗位律师所在单位的部门管理、律师协会的行业管理以及公职律师事务所的业务指导和执业规范管理相结合的管理体制，要规范对岗位律师的审批、管理和业务指导制度，形成组织严密、岗位健全、人员精干的公职律师队伍。要积极推动在律师协会设立公职律师专业委员会，推进建立公职律师和社会律师交流合作沟通平台，推进律师共同体建设，共同做好政府的法律顾问工作，共同服务于法治国家、法治政府和法治社会建设。二是理顺与政府法制部门的关系。在广州市一级层面存在公职律师事务所职能与政府法制部门交叉重叠的问题。在实际工作中两者是通过以会议纪要的形式由市法制办委托公职律师事务所办理相关法律业务，将政府法制办与公职律师事务所定位为委托人和受托人的关系。这虽然反映了两者关系的实质，但未能从根本上消除体制机制障碍给公职律师工作带来的不利影响。要科学界定公职律师事务所和法制部门的职责分工，使两者能够实现分工合作，并行不悖，共同致力于推动政府依法行政和法治政府的建设。三是大力推进公职律师服务体系建设。十八届四中全会提出各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师。审视我市公职律师的试点情况，离党中央的要求还有一段距离，推进公职律师的发展时不待我。要积极推动各级政府公职律师的发展，扩大岗位公职律师的设岗范围和设岗数量，要打造形成横向到边、纵向到底的公职律师网。

3.紧靠党委政府，发挥公职律师更大作用。事实证明，只有紧靠党委政府，公职律师才会发挥更大作用。一是进一步发挥公职律师的职能作用。要围绕党委政府的中心工作，以促进党委政府依法施政、建设法治政府为目标，积极主动开展工作。要通过科学界定社会律师与公职律师的各自职责，使之优势互补，在不同层面为法治建设服务。二是进一步拓展公职律师为党委政府决策服务的渠道。紧紧围绕行政审批制度改革、社会保障体制改革、医疗卫生体制改革、教育体制改革、农村土地流转等党委政府的中心工作，发挥法律参谋作用，积极参与党委政府决策前的协商、谈判、征询和研讨等重要环节的服务，着力推动决策前吸纳公职律师参与的做法常态化、制度化，有效避免决策失误，防范施政风险。三是进一步发挥公职律师为维护社会稳定服务的功能。公职律师要发挥独特作用，积极参与处理社会影响大、政治性强的群体性法律事务，介入矛盾纠纷事前预防、事中控制、事后补救等各个阶段，最大限度地减少社会不和谐因素，倾力为党委政府分忧。四是进一步加强公职律师为政府依法行政服务的把关作用。接受政府及其职能部门委托，积极承办行政诉讼和行政复议案件。提出立法建议，提高政府立法质量。参与重大执法活动，确保执法合乎法律规定。积极规范行政行为，预防和纠正违法或不当行政行为，提升政府依法行政能力。

4.实施人才战略，加快公职律师队伍建设。十八届四中全会提出要加强法治工作队伍建设，加强法律服务队伍建设。公职律师作为法律服务队伍的重要组成部分加强建设迫在眉睫。结合我市实际：一是加快扩大公职律师队伍。确立人才优先发展的方针，建立起覆盖全市各级党政机关和人民团体的公职律师网络，使公职律师能够全方位地服务于党委政府。二是进一步加强公职律师的培养。将公职律师纳入我市的人才总体规划，加强对公职律师培养的投入。注重提高现有公职律师队伍的素质水平，把业务培训作为提升公职律师职业素质的关键，优化改进培训内容方式，促进公职律师队伍理论素养、执业技能和职业道德的全面提高，尤其要重点培养公职律师为党委政府决策、大型项目建设等提供高端法律服务的能力。三是用好用活公职律师队伍中各类人才。坚持重在使用的方针，倡导在实践中砥砺品质、锤炼作风、提高干事创业的本领，促使优秀人才脱颖而出，做到用当适任、用当其时、用当尽才。四是建立公职律师激励机制。公职律师工作政策性强，工作难度和压力非常大。针对公职律师职业的特殊性，需要建立起公职律师激励机制，对公职律师的待遇应高于同级别的一般公务人员，对作出突出贡献的公职律师要给予表彰奖励。五是建立公职律师技术职称制度。公职律师作为专业技术类公务员，存在发展渠道狭窄、专业水平无法量化、职业荣誉感难以体现等问题。为提升公职律师专业素质，提高办案能力，推动公职律师快速发展，建议建立公职律师专业技术职称评定制度。

（责任编辑 张文静）