职业教育经费保障的机制建设与政策安排

□张　晨　郭　扬

职业教育经费保障的机制建设与政策安排

□张晨郭扬

编者按：由上海市教科院副院长马树超研究员主持的“职业教育经费保障机制研究”，是国家发展改革委员会社会发展司招标的世界银行赠款项目“中国职业教育发展战略及制度创新研究”的子课题之一。项目研究历时三年，最近通过专家评审，获得来自世界银行华盛顿总部的高级官员、来自国家发改委社发司和部分省市发改委的相关领导、来自职业教育领域的研究学者和知名职业院校校长等专家们的充分肯定与好评。本刊分两期集中发表该课题的系列研究成果。

构建“政府引导为先，举办者投入问责与面向市场筹集并重”的职业教育多元经费保障机制，一要加强政府引导：提高国家财政性教育经费分配中职业教育经费的比重，形成投入总量与事业规模相匹配的协调机制；二要强化规范和督导：依法抓紧制定职业学校生均经费标准，并以此为基础建立起生均经费标准拨付制度及问责机制；三要拓宽经费渠道：通过税收优惠，鼓励职业院校面向市场获取服务性收入，激励行业企业和社会力量投入和支持职业教育。

职业教育；经费保障；机制；政策

党的十八届三中全会作出的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求：要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。2014年2月召开的国务院常务会议和6月召开的全国职业教育工作会议进一步明确了加快发展现代职业教育的任务和措施：要求以“改革的思路办好职业教育”，“积极引导社会力量办教育，扩大职业院校的办学自主权，通过体制机制创新为职业教育汇聚更多资源”。因此，迫切需要以改革的思路完善职业教育经费保障机制：把传统的单纯由政府主导的以公共财政投入为主的职业教育经费保障机制，调整为政府推动、市场引导下的举办者投入问责和学校资助办学面向市场筹资的多元经费保障机制。概言之，从“政府主导、公共财政为主”，转向“政府引导为先、举办者投入和面向市场筹资并举”的新机制。

一、职业教育经费保障机制的设计思路

（一）关于职业教育经费保障机制的相关概念

一般而言，“机制”原指机器的构造和工作原理。生物学和医学通过类比借用此词，指生物机体结构组成部分的相互关系，以及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互关系。现已广泛应用于自然现象和社会现象，指其内部组织和运行变化的规律。从机制的功能来分，有激励机制、制约机制和保障机制等，其中，“保障机制”是为管理活动提供物质和精神等条件的机制。

什么是“教育经费保障机制”？我们认为，一般是指为教育教学活动提供经费支撑的一整套相互联系的制度设计和政策安排。以我国教育经费领域中的“农村义务教育经费保障机制”为例，在2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中，就明确了四大政策举措：一是“全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费”；二是“提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平”；三是“建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制”；四是“巩固和完善农村中小学教师工资保障机制”。

那么，什么是“职业教育经费保障机制”呢？由上推论，我们在本课题中所专指的，就是能够为职业学校教育教学改革提供支持的经费保障的一整套制度设计和政策安排，旨在使我国职业学校获得的教育经费能够与职业教育事业发展规模和改革需求相匹配。目前，我国现行政策已经对“职业教育经费保障机制”提出了目标性的要求，但尚未出台类似构建“农村义务教育经费保障机制”那样具体的政策性措施。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业的物质基础，是公共财政的重要职能。要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入”；要求“完善投入机制。进一步明确各级政府提供公共教育服务职责，完善各级教育经费投入机制，保障学校办学经费的稳定来源和增长。各地根据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要，制定并逐步提高区域内各级学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准”；明确“中等职业教育实行政府、行业、企业及其他社会力量依法筹集经费的机制”；明确“高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制”。

（二）职业教育经费保障新机制的设计原则

我国职业教育经费保障新机制的设计，应当体现以下“三个更加注重”的基本原则：

1.改变“政府主导”和“公共财政为主”的单线思维，更加注重发挥“政府引导、规范和督导作用”。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》、2002年和2005年国务院出台的两个大力发展职业教育的《决定》和相关政策文件都对职业教育经费保障有所规定，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确要求：“政府切实履行发展职业教育的职责”，把“健全多渠道投入机制，加大职业教育投入”作为政府履职的重要内容。2014年2月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加快发展现代职业教育，提出要“发挥好政府引导、规范和督导作用，充分调动社会力量，吸引更多资源向职业教育汇聚”。2014年5月《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》进一步提出“政府推动、市场引导”的原则，要求“发挥好政府保基本、促公平作用，着力营造制度环境，制定发展规划，改善基本办学条件，加强规范管理和监督指导等。充分发挥市场机制作用，引导社会力量参与办学，扩大优质教育资源，激发学校发展活力，促进职业教育与社会需求紧密对接”；以及“完善经费稳定投入机制”、“健全社会力量投入的激励政策”等。因此，在当前形势下，我们认为完善职业教育经费保障机制的关键，就是要依法落实“（多元）举办者的投入责任”。

2.“政府引导”贵在“以身作则、率先垂范”，重在更加注重解决现行经费保障机制中存在的问题。当前，造成职业教育经费保障机制“三个不匹配”问题的重要原因之一是 “举办者责任未得到有效落实”，其根源在于“政府认识”责任不到位。首先，由于各级政府对职业教育的重要性认识不足，导致职业教育在国家财政性教育经费分配中“职业教育经费总量与事业规模不匹配”：无论是中职学校与普通高中相比，还是高职院校与普通本科相比，生均拨款均处于明显弱势；其次，政府认识不足导致履职不够，使得职业教育和各级各类教育生均经费（拨款）标准缺失，一方面使得各级政府在编制各级各类教育经费预算拨款时，没有相对科学合理的参考标准；另一方面，标准缺失成为职业教育与同级教育之间经费结构失衡的重要技术原因，中职生均经费的实际投入水平低于普通高中，违背实践教学需高成本投入的基本办学规律；高职生均财政性教育经费拨款普遍低于本科，未能体现公平原则；最后，由于政府自身对职业教育存在认识不足履职不够的问题，不仅导致职业教育在国家财政性教育经费分配格局中被边缘化，而且导致职业教育和各级各类教育经费（拨款）标准缺失，因此，政府亦难以监管企业办学和民办职业教育举办者的 “出资责任”不到位。

3.更加注重学校自主办学，引导和“倒逼”学校“面向市场、面向社会、面向企业筹集资金”。发展现代职业教育，要求大力推动专业设置与产业需求、课程内容与职业标准、教学过程与生产过程“三对接”，如果一味强调“政府主导”将不利于发挥学校自主办学的积极性。事实上，在职业教育经费保障机制建设方面，引导学校甚至倒逼学校面向市场、面向社会、面向行业企业办学，才能切实提升职业院校自身的服务能力。而面向市场获取“技术服务收入”，不仅是职业院校经费筹措的重要渠道，更是检验职业院校办学能力、办学质量的一块 “试金石”。

（三）构建职业教育经费保障新机制的主要内容

构建新型的职业教育经费保障机制，就是要从传统的“政府主导、公共财政投入为主”职业教育经费保障机制，转变为“政府引导为先，举办者投入问责与面向市场筹集并重”的多元经费保障机制，具体而言，这种新型的职业教育经费保障机制主要包括三大内容：

一是加强政府引导，切实加强各级政府对职业教育的重视程度。在宏观层面，强调政府履职、率先引导：在教育经费总量分配中，尤其是国家财政性教育经费分配中，更加重视职业教育，建立起“职业教育经费投入总量与事业规模相匹配的协调机制”。

二是强化规范督导，建立起以生均经费标准拨款制度和举办者投入问责机制。在中观层面，强调政府部门的规范和督导作用：一方面是在各地职业教育经费预算编制中实行 “生均经费标准拨款制度”；另一方面是建立能负责、能问责的“举办者投入问责机制”。

三是拓宽经费渠道，鼓励在产教融合、校企合作中相互提供服务与支持。在微观层面，强调鼓励职业院校面向市场办学和筹措经费：通过税收优惠，鼓励和引导学校面向市场、面向社会、面向行业企业办学，并通过提供技术服务和培训获取经费收入；同时，激励行业企业和社会力量积极投入职业教育、支持职业教育。

二、建设职业教育经费保障新机制的政策安排

（一）加强政府引导：提高国家财政性教育经费分配中职业教育经费的比重，形成“投入总量与事业规模相匹配的协调机制”

按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》关于“要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入”的总体要求，根据中等职业教育和高等职业教育经费投入保障机制存在的不同问题，有针对性地采取不同方式。

1．对于中等职业教育：在国家财政性教育经费，尤其是“公共财政预算教育经费”分配结构中，中等职业教育的经费比重至少要从目前的6%-7%左右恢复到1999年的10%左右 （高中和中职在校生规模相当）。按照2010年的经费投入水平测算，在中等职业教育经费投入总量不减的情况下，公共财政每年至少需增加800亿元财政性经费。

2.对于高等职业教育：要对高等职业教育给予与普通本科“同等待遇”。在高等职业教育经费中，“公共财政预算教育经费”所占比重要参照普通本科，而不应受“歧视”。按照2010年经费结构，高等职业教育公共财政预算教育经费所占比重应从42%提升到51%。以当年经费投入水平测算，每年高等职业教育约需新增100亿元财政资金。

（二）强化规范和督导：依法抓紧制定职业学校“生均经费标准”，并以此为基础建立起“生均经费标准拨付制度”及问责机制

《中华人民共和国职业教育法》第二十七条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准；国务院有关部门应当会同国务院财政部门制定本部门职业学校学生人数平均经费标准。职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费”。《民办教育促进法》第十条规定“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”。《民办教育促进法实施条例》第八条规定“民办学校的举办者应当按时、足额履行出资义务”。结合上海等地的实践，在技术层面，我们建议先制定“分专业类型”的职业学校“生均公用经费”基本标准，以满足职业教育有别于普通教育的运行成本需求，而不是直接建立“生均经费”标准；在机制层面，形成能负责、能问责的“举办者投入责任问责机制”。

一要建立依法制定职业教育生均经费标准的问责机制。由国家教育主管部门牵头，会同国务院有关部门和国务院财政部门，抓紧制定出职业学校生均经费基本标准（国家标准）或者出台指导性意见和原则，指导和推动各省市制定各地标准，以明确职业学校举办者的出资责任；国家教育主管部门对各地依法制定职业学校生均经费基本标准的情况进行督查，推进各地科学合理地研制经费标准。

二要建立举办者出资责任落实的检查机制。由国家教育主管部门牵头，先从对各级政府（省、地市和县市级地方政府，以及各级行业主管部门）的督导和问责开始，落实各级政府“政府主导”职业教育发展和公办职业教育举办者的出资责任；然后，由教育主管部门依法对企业办学和民办职业教育举办者的“出资义务”进行依法监管；最终形成“中等职业教育实行政府、行业、企业及其他社会力量依法筹集经费的机制”和“高等教育实行以举办者投入为主（受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠）等筹措经费的机制”。

三要建立职业教育经费保障的监督评价机制。建议国家教育和财政部门定期对全国、各地职业教育经费投入情况进行分析评估，比如，对全国和各地职业教育在教育经费分配中的比重进行排序，对各地职业教育生均经费制定情况进行总结、交流，推广成功经验和先进方式，进一步明确政府发展职业教育的主导责任，构建起“政府主导和举办者投入责任并重”的经费保障机制。

（三）拓宽经费渠道：通过税收优惠，鼓励职业院校面向市场获取服务性收入，激励行业企业和社会力量投入和支持职业教育

以改革的思路完善职业教育经费保障机制，通过政策引导，逐步让市场机制在职业教育经费保障中发挥决定性作用。总结和提炼借鉴山东等地区的改革实践，我们建议可以在以下方面进行探索。

1.在营业税、企业所得税、个人所得税政策方面：

第一，鼓励学校组织开展实习实训及其他勤工俭学活动。对学生勤工俭学提供劳务取得的收入，免征营业税。鼓励企业接收学生实习、实训、学徒，企业为接收学生实习实训支付的报酬等费用支出，按规定在计算应纳税所得额时扣除。对政府举办的职业学校设立的主要为在校学生提供实习场所、并由学校出资自办、由学校负责经营管理、经营收入归学校所有的企业，符合相关政策的，给予免征营业税。

第二，支持学校开展教学、技术研究和培训活动。对从事学历教育的学校提供教育劳务取得的收入，免征营业税。对政府举办的高等和中等学校（不含下属单位）举办进修班、培训班取得的收入，收入全部归学校所有的，免征营业税。学校提供技术开发、技术转让和与之相关的技术咨询、技术服务，符合相关规定的免征增值税（营改增）。对于一个纳税年度内符合规定的技术转让所得不超过一定额度的部分（比如500万元），免征企业所得税；超过部分，减半征收企业所得税。

第三，支持社会力量资助现代职业教育事业。对企业通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，用于教育事业的捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除。个人通过中国境内非营利的社会团体、国家机关向教育事业的捐赠，准予在个人所得税前全额扣除。

第四，职业学校被认定为具有免税资格非营利组织的，其接受捐赠收入、财政拨款以外的其他政府补助收入（不包括因政府购买服务取得的收入）、收取的会费、不征税收入和免税收入孳生的银行存款利息收入等，按规定免征企业所得税。

2.在房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、印花税等方面的政策：

第一，支持学校校区建设。对国家拨付事业经费的学校自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。对财产所有人将房产、土地等财产赠给学校所立的书据，免征印花税。对学校占用的耕地，符合规定条件的，免征耕地占用税。

第二，学校承受土地、房屋权属用于教学、科研的，免征契税。

第三，对县级以上人民政府教育行政主管部门或劳动行政主管部门审批并颁发办学许可证，由企业事业组织、社会团体及其他社会和公民个人利用非国家财政性教育经费面向社会举办的学校及教育机构，其承受的土地、房屋权属用于教学的，免征契税。

3.在关税和其他政策优惠方面：

第一，支持境外组织和个人捐助教育事业。对境外捐赠人无偿捐赠的直接用于各类职业学校教育的教学仪器、图书、资料和一般学习用品，除国家明令不予减免进口税的商品外，免征进口关税和进口环节增值税。

第二，支持学校更新设备。学校进口国内不能生产的仪器、设备，直接用于科学研究、科学试验和教学的，免征进口环节增值税。

第三，捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收优惠政策。

三、相关的思考及其展望

概括起来，构建“政府引导为先，举办者投入问责与面向市场筹资并举”的多元投入职业教育经费保障机制，是我国现代职业教育的管理方式从“管理”向“治理”转变的一项重大改革。具体包括三个重要组成部分：一是公共财政先行投入引导；二是政府建立生均拨款标准，规范预算编制并建立举办者投入问责机制；三是通过税收优惠，鼓励和激励学校面向市场提供服务获取收入，鼓励和激励社会力量投入职业教育、支持职业教育。

构建“政府引导为先，举办者投入问责与面向市场筹资并举”的多元投入职业教育经费保障新机制，不仅是对《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》有关内容的具体落实，更是贯彻落实十八届三中全会关于“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”等重要精神和触及职业教育管理体制和运行机制的重大改革，必然还有诸多因素和诸多细节有待进一步思考和完善。比如，变“政府主导”为“政府引导”，绝不能等同于政府可以继续放任职业教育在“国家财政性教育经费”的分配格局中仍旧处于“薄弱环节”；再比如，强调“规范与督导”，重在依法治教，并落实到能负责、能问责的“问责机制”；而“面向市场筹措经费”还需要教育部门与财税部门等相关部门统筹协调，协同出台一系列财税优惠政策，真正调动起企业和学校作为职业教育的两个重要主体的积极性，积极探索包括混合所有制在内的办学体制改革。

上述的这些问题也都是建立职业教育经费保障机制中的重要问题，有待于在职业教育改革发展的实践中，一步一步地加以探索，一个一个地解决。但是，改革只有进行时而没有完成时；改革是由问题倒逼而产生的，又是在不断解决问题的过程中不断深化的。因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸。通过研究我们认为：只要抓住了“政府引导”、“举办者责任”和“面向市场筹措经费”这三个环节，职业教育经费保障机制改革必将取得突破性的进展，并将为职业教育改革发展注入新的动力和活力。

责任编辑肖称萍

张晨（1973-），男，上海市教育科学研究院职业教育与成人教育研究所副所长，助理研究员；郭扬（1961-），男，上海市教育科学研究院职业教育与成人教育研究所所长，研究员。

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