我国信访制度与域外类似制度的比较与启示

我国信访制度与域外类似制度的比较与启示*

*江苏省2014年度普通高校研究生科研创新计划项目“我国台湾地区陈情制度研究——与大陆地区信访制度之比较”(项目编号：KYLX_1182)的阶段性研究成果。

魏茹

苏州大学法学院，江苏苏州215006

摘要：2015正值国务院《信访条例》颁布施行十周年，全国各地方政府及工作部门认真贯彻与落实《信访条例》，维护了公民权益，加强了政府与群众的紧密联系。然而，随着社会日新月异的变化，信访制度的发展和延续也面临着更多的争议与挑战。因此对中国大陆信访制度与台湾地区陈情制度、香港申诉专员制度、日本苦情处理制度以及西方国家议会监察专员制度作一比较分析，显得尤为重要，通过汲取域外类似制度的经验教训并相互借鉴，化解信访制度的现实困境、探求我国信访制度的治本之策。

关键词：信访；域外；比较；启示

中图分类号：D922.1;D931.3

作者简介：魏茹(1991-)，女，安徽马鞍山人，苏州大学王健法学院宪法学与行政法学专业硕士在读。

一、我国信访制度的现实困境及问题存在

信访制度作为一种极具中国特色的人权救济方式，在我国具有公民政治参与和利益表达、实现权利救济和纠纷化解的社会“安全阀”作用。进入上世纪90年代以来，伴随着社会转型带来的民主化与法制化影响，传统的信访制度开始逐渐暴露出许多问题与不足：信访案件数量大；集体上访、重复上访、越级上访不断；群体性事件矛盾和冲突激化等等，我国信访活动面临着严峻态势。具体来说，信访制度存在的问题主要有以下几点：

(一)信访法律法规体系不完整

我国已于2005年颁布施行了新的《信访条例》，全国绝大数的省、市、自治区相应的地方性法规也都陆续出台，行政法规与规章、地方性立法等构建成信访制度新体系。时至今日，信访工作已成为政府和人民群众联系的桥梁和纽带，而目前的信访工作并非依靠法律，更多的是依靠内部的政策、通知等公文。在我国法律体系上，缺少一部独立《信访法》的立法，信访工作无法可依。①而现行《信访条例》法律位阶低、约束力小，可操作性和强制执行力等方面存在诸多问题和缺陷，信访任务还有很长的距离要走。②

(二)信访制度功能定位不明确

随着行政管理的日益复杂，传统的诉讼渠道程序繁琐且费用高昂，受时间资源和投诉政治渠道难等因素的限制，如何保护公众免受行政机关的侵害成为一个严峻挑战。我国在现实条件下存在种种限制，权力机关监督力度不够、人员专业化水平不高、行政复议公正性不强、司法机关不独立等一系列严峻问题，信访作为“法外救济渠道”的功能性设置，严重背离了现实需求。信访制度功能定位的不明确，导致人们认知的偏差，在自身合法权益遭受侵害时，往往涌入信访渠道来寻求权利救济，公民“往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利”③，违背了信访制度为公民提供一条政治参与、行政监督、权利救济有效渠道的设立初衷。新时期下的信访，应当是为了弥补行政救济形式法治的缺陷而设立的补充性的救济制度，作为国家密切联系群众的重要方式之一，应积极发挥这种权益救济方式，弥补法治的不足，真正实现公众参与、监督和评价的功能。

(三)信访机构设置分工不统一

我国的信访机构庞杂繁多、部门林立，交叉重叠现象严重，没有形成一个独立有序的体系。我国的信访工作机构空前复杂，国家层面上的信访机构为国家信访局，地方政府各级党委、人大、法检及相应职能部门都存在信访机构，譬如“信访局”、“信访办”、“信访处”等，名称不一，但又拥有相似的职能。《信访条例》规定，信访工作坚持“属地管理、谁主管、谁负责”的原则，各级人民政府“分区负责”，机构之间并没有严格的隶属关系。信访机构的权力过于分散，缺少必要的联系与制约，更是无形中加大了重大复杂案件的解决难度。

(四)信访制度处理机制不健全

由于信访制度在处理标准上缺乏有效的统一，经常导致同案不相同的处理结果。国务院《信访条例》中，信访机构的权限、程序和职责等工作内容规定不明确，在实践上更加不确定与随意。信访机构实质上并不具有行政权力，而其权力却不受制约，国家机关的部分职能有时甚至都被信访所替代行使；“传达室”和“邮局”式的信访督办以领导批示为依据，带有强烈的人治色彩，信访群众的失望与不满由此而生。④信访机构对于现实中来访者信访事项“踢皮球”，互相推诿，一拖再拖，信访者奔走于多个部门之间，花费大量时间精力甚至金钱，导致矛盾激化，愈发增加了问题解决的成本和难度。信访制度自身存在的机制不健全等问题，不利于和谐社会的构建。⑤

二、信访制度与域外类似制度的比较分析

(一)机构设置之比较

以台湾地区陈情制度为例，作为“向政府陈述意见”的一种方法，各行政机关指派专门单位及人员负责处理人民陈情事务。在香港，区别于大陆行政复议机构与政府法制机构合署办公的方式,行政申诉专员公署独立于各行政部门，在接受投诉后，可以不受被投诉机关的干扰而独立展开调查活动及提出建议。⑥申诉专员现时公署直接向香港行政长官负责、专责监察政府运作，主要调查一般政府部门和主要公营机构行政失当的投诉。在日本，苦情处理机构隶属关系明晰，分工明确，并设有专门的机构针对不同类型的行政相对人进行商谈、调停和处理，譬如就有市民商谈室、局、处这种地方性机构。苦情处理制度作为一项补充性的行政救济机制，大大尊重了司法独立性。在欧洲，议会监察专员代表议会,有权监督法院、行政机关及人员执行法律和命令是否适当。大多数国家的监察专员都是由议会选举产生且独立于议会，任职期间监察专员独立工作，不受议员、议会及党派的干涉与限制。

再看我国，由于信访案件数量庞大，人员机构十分有限，更是强调分级管理，主管领导负责的原则。历史沿革看来,国家信访工作机构最早是由秘书机构演变而来，由于目前信访工作受较多外界干扰，信访机构向职能机构的转变依旧步履艰难。各级政府信访局、信访办处理信访事项主要还是根据领导批示，由同级人民政府办公厅、办公室代管。⑦信访责任追究功能受限，针对行政行为的合法性、合理性，信访工作机构并无调查和评价的权限。

(二)受案范围之比较

台湾的陈情制度事项广泛、内容不一、特性不同。作为一种沟通民意、辅助救济的手段，陈情与信访基本无异，都主要指依法向有关国家机关所作的一种申诉、建议、控告、查询的活动。⑧香港的行政申诉制度既纠正政府行政失当，保障政府行使权力正当性，也能解决公民因行政失当造成的冤屈和不满,防止无理取闹。申诉专员的职权范围几乎涉及到全部政府部门。在日本，苦情申诉的前提有所限制,行政机关已经在处理的、司法机关正在或已经审理过的案件，都不在苦情申诉范围内;对于行政机关处理的行政诉讼制度等正规途径不允许申请救济的所有事项，当事人都可以提出苦情申诉。⑨这与我国信访制度的受案范围较为相似。西方各国家议会监察专员的权力有所不同，有的监察专员只有调查权没有处理权；有的监察专员甚至可以作出惩罚性的处理决定，如警告、罚款、勒令改正、给予相关人员停职或撤职等。至于议会监察专员在调查中发现的违法违规行为,一般将其移交司法机关继续处理。⑩

我国《信访条例》仅在第14条、第21条规定了信访的受理范围。被定义为“法外救济渠道”的信访制度与行政复议、行政诉讼相互排斥，信访工作的范围则是那些不能被纳入行政复议与诉讼的事项。由于未作出强制性规定，信访案件的审理过于随意，信访机构远不能承载实践中的信访事项，信访工作机构依靠领导批示选择部分事项调查处理，导致大量的案件得不到处理、公民的权利得不到伸张，司法不公造成了社会矛盾的加剧。

(三)职能权限之比较

在台湾，陈情制度具有行政救济、行政监督、行政指导等多重功能，保障了个人权益，维护了国家公益。⑪而修订后的香港《申诉专员条例》，规定申诉专员具有调解权、财产取得和持有权及各项豁免权等，申诉专员扮演着监察政府的重要角色。从行政救济与行政监督的功能角度看来，日本苦情制度与我国信访制度较为相似。除此之外，苦情制度还具有政策评估的功能，是一种综合性更强的行政申诉救济制度。⑫与我国不同的是，西方监察专员的监察范围和对象更加广泛。除了可以受理民众对违法行政行为的申诉外，也审视公共事务中法规命令的执行情况，以及不公平、不合理公权力等现象的行使。

反观我国的信访机构，实际上并没有相应的实权。信访机构对于群众的来信和来访，进行汇集与整理，在某种程度上仍具有秘书功能。⑬信访部门对进入系统内部的大量民意诉求只有程序性权力，信访机构本身并无实质的调查权、处理权。信访部门工作职能与权限的模糊，加大了信访问题解决的复杂性。

(四)运行方式之比较

台湾地区《行政程序法》与《行政机关处理人民陈情案件改进要点》中规定，对于陈情案件的答复应采取强制主义，对于民众的要求，行政机关要认真对待，并将审查处理之结果详情告知陈情人。⑭大陆《信访条例》则采取告知的选择主义与明确的时限原则，对行政信访制度作出了类似规定。香港申诉专员制度的运行方式也很具特色，除了调解外，还有“现处计划”、“提供协助/作出澄清”等运行方法。行政申诉制度通过检讨并改善行为模式，不断地推出新的解决方法，在香港收到了良好的社会反响。而日本的苦情制度与我国信访制度都有过程简便、成本低廉和即时终结的特点。相比信访制度，议会监察专员制度程序灵活，在处理民众针对政府的投诉时秉持中立态度且更加专业，民众也不用花费金钱。此外，监察专员可以在年报或者特别报告中公开自己所调查的行政行为,而对于拒不理睬的行政机关，监察专员会通过媒介的力量利用舆论压力解决问题。我国的信访制度虽起步较晚，但作为一种中国特色的行政救济方式，信访救济范围广、形式多样，在实务的运作上，行政机关具有充足的自由裁量空间。《信访条例》中规定的回避制度与奖励制度较为特色，一定程度上保证了信访者的安全与信访事务的公正处理。

三、域外类似制度对我国信访制度的启示

纵观台湾地区陈情制度、香港申诉专员制度、日本苦情制度与西方议会监察专员制度，都存在法制化水平高、处理及时、程序简便等特点，防治行政机关滥用权力，保障公民自由行使权利，促进了法律法规的进一步完善。综合各国家及地区之本土经验、结合我国国情，域外类似制度对我国信访制度的启示主要有以下几点：

第一，制定信访制度的立法依据。现行我国的信访制度立法理念上认识不足，信访制度作为维护社会稳定的一项工具，没有切实重视民主参与与人权保障，“自上而下”的色彩浓重。要厘清信访制度与行政复议、诉讼、仲裁等其他纠纷解决机制的边界，明确信访工作的职责与信访部门的法律地位。将信访制度的受案范围、处理规则、职责权限等各方面，用法律法规的形式作出明确规定，赋予信访部门必要的协调权、调查权、质询权等。在提高社会功能与司法权威的同时，重视各种非诉讼纠纷解决机制的发展。⑮现行《信访条例》属于国务院颁布的行政法规，制约力度不够、法律强制性不足，从长远角度看来，应加强信访工作的顶层设计,加快启动信访立法,从国家层面进一步完善信访工作体制，尽早将制定《信访法》、《行政程序法》纳入全国人大常委会立法日程。提高信访制度的专门化与法制化，形成行政复议、行政诉讼、行政调解与信访制度“四足鼎立”的行政纠纷解决体系。⑯

第二，强化信访工作机构的独立性。中国的信访机构隶属于国务院，各级地方政府的信访工作机构也大都设置在国家机关内部，由行政部门支持其运作。⑰信访机构缺乏最基本的独立性，本身并无调查权、处理权等实质的行政职权。没有相应的职权，就无法尽到自己的职责。我国应赋予信访机构充分的调查权、处理权，国家机关和有关组织积极配合信访案件的调查与判断，强化政府信访工作机构的独立性、提高其地位。

第三，建立信访工作责任追究机制。对于行政效率的提高和人民权利的保障来说，责任追究机制的设立不可或缺。现实中存在部分行政机构或工作人员违法侵害公民合法权益；某些政府部门将信访人员拒之门外，以各种理由推脱责任、不予受理，信访者的合理诉求得不到及时有效地解决，信访者的合法权益受到了巨大的侵害。为杜绝以上几种现象的发生，各地区各单位要加强建立科学的信访工作考评办法，把信访工作成效作为衡量各级领导干部工作实绩的重要内容、纳入政绩考核指标体系，对引发严重后果和恶劣影响的信访问题，严肃处理、追究有关领导和工作人员的责任。

第四，完善行政监督与救济体系。行政诉讼无法针对行政机关系统内部的不良行政行为，而行政复议和调解都是在行政体系内运作,行政诉讼、行政复议和行政调解存在制度上的空白，民众权利得不到根本救济。因此，当务之急便是推进信访工作机制改革、信访工作职能的调整和转变，面对信访制度现有的困境，采用独立的行政纠纷处理机制解决信访工作中存在的问题，弥补行政救济体系中的空白之处，使行政纠纷的解决机制内部彼此配合、相得益彰，进一步加强对行政行为的监督与救济体系的完善。⑱

四、小结

我国当前正向现代社会转型，为了加快推进法治社会建设，真正树立司法裁判的权威性，转变民众“信访不信法”的尴尬局面。从根本上缓和社会矛盾，减轻信访制度的压力，通过建立畅通的利益诉求渠道与权利救济机制，务实解决信访所面临的问题。实践的不断摸索与理论的寻求突破，是信访艰难而漫长改革的必经之路。因而通过对东亚三地及西方经验的深入研究并借鉴，来完善我国现有的信访制度，对尊重和保障人权、提高人民群众对政府的信任度与满意度、全面推进社会主义民主法治建设，显得分外重要和迫切。

[注释]

①张正钊,韩大元.比较行政法[M].北京：中国人民大学出版社，1998：677-681.

②黎军.瑞典会议督察专员制度简介[J].政治与法律,2002(1).

③于建嵘.“信访综合症”背后的潜规则[J].人民论坛,2010(291).

④张玮.信访法律问题与对策研究[M].北京：中国华侨出版社,2009.6.

⑤钱丽鑫.信访法制化研究[D].中国政法大学,2011.14.

⑥钟晓渝.大陆、香港的行政申诉制度比较[J].现代法学,1996(1).

⑦杨建峰.试论我国行政信访权利救济功能的完善——对国外议会行政监察专员制度的考察[J].福州行政学院学报,2010(6).

⑧徐东.台湾地区陈情制度介评暨其与大陆信访制度之比较[J].台湾法研究学刊,2002(1).

⑨杨建顺.日本行政法通论[M].北京：中国法制出版社,1998：584.

⑩唐亚林.西方国家议会监察专员制度及其对当代中国的启示[J].上海人大月刊,2010(8).

⑪徐东.台湾地区陈情制度介评暨其与大陆信访制度之比较[J].台湾法研究学刊,2002(1).

⑫章晓可.中日信访法比较研究[J].中国行政管理,2006(12).

⑬席晓鸣,肖榕.信访机制的创新与民主机制的联结[J].上海第二工业大学学报,2012(2).

⑭傅肃良.行政管理学[M].台北：三民书局,1994：130.

⑮范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].北京：中国人民大学出版社,2000.10.

⑯章志远.信访潮与中国多元化行政纠纷解决机制的重构[J].法学研究,2012(9).

⑰杨成铭,易卉.试论中国信访制度对人权的保护[J].人权杂志，2014(1).

⑱林莉红.论信访的制度定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考[J].学习与探索,2006(1).