行政服务：理念及其基本内涵

行政服务：理念及其基本内涵*

*浙江省教育厅项目“行政主体依职权撤销研究”(项目编号：Y201431864)。

李垒

公安海警学院，浙江宁波315801

摘要：随着市场经济的深入发展，行政服务日渐成为当代行政的重要特征，然而，我国行政法学对此尚未引起足够的重视，本文试从行政法学的角度对行政服务的涵义、特点、价值取向等方面作一全面、系统的论述。

关键词：行政服务；理念；行政；基本内涵

中图分类号：D035

作者简介：李垒(1979-)，男，汉族，河南信阳人，法学博士，公安海警学院法律教研室讲师，研究方向：行政法。

一、行政服务理念的提出

20世纪70、80年代，西方世界爆发了经济大危机，政府调节“失灵”，其弊端也充分暴露：财政赤字居高不下，高通货膨胀和高失业率同时并存，社会福利政策难以为继，政府机构臃肿，人浮于事，官僚主义严重，办事效率低下，腐败现象频频发生。为了重新发挥市场机制的作用，抑制政府干预带来的负面影响，西方各国掀起了一场市场化导向的公共改革浪潮，形成了一场持续至今的新公共管理运动。①其价值导向之一便是实现由传统“以政府为中心”的管制模式向当代“以满足公民需求为中心”的服务行政模式的转变。其主要特点：

(一)放松政府管制，扩大市场调节，政府职能从微观管理转向宏观调控。政府从无限的大政府转变为有限政府。

(二)大量非政府组织出现并逐渐取代政府行使部分公共管理职能，提倡社会自治。

(三)行政管理方式柔性化。大量非强制性行为如行政指导、行政合同、行政给付等柔性管理方式产生并且日益占据重要地位，强制性行政行为方式渐次退却。

(四)政府职能不再仅仅局限于维护社会秩序，更要全面地为公民创造各种福利、提供完善的服务。

我国虽然没有经历西方的公共改革运动，但自改革开放以来，我国市场经济不断发展，市场机制逐步健全，计划管理的范围不断缩小，市场化程度不断提高。政府放松管制，通过培育和发展社会中介组织等措施，逐步将权力向社会转移，从而使非政府组织越来越广泛地取代政府行使公共服务的职能，市场和社会自治的空间大大增加；在管理方式上，政府不再只是通过命令与强制的方式达到行政目的，而是在合法范围内，以为大众提供服务为指引，通过协商与合作，采用权力色彩较淡和强制功能较弱的柔性管理方式完成任务，公共管理不再是政府的唯一目标，政府的主要任务日益转变为为公众提供高效、优质的服务。特别是在大力提倡和谐社会的当代，服务更应成为政府的首要职能，只有政府为人民提供更多、更有效的服务，才能不断地促进人类的全面发展，实现和谐社会。

我国《宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这从根本上确立了我国行政服务的基本理念和价值诉求。

国外对行政服务的研究最早见诸法国著名公法学者莱昂·狄冀提出的“公共服务”理论，他将国家行政的基础确定为“公共服务”，倡导在行政与个人或团体之间建立一种“指导与服务性”的法律关系来保障个人的福祉。②从而成为行政法乃至公法服务理念的源头。但是，把行政服务作为一个明确的概念和一套理论提出的，则是德国行政法学者厄斯特·福斯多夫。他提出了“生存照顾”和“服务行政”的概念，开启公法学界重视行政服务之门。③

我国学者对行政服务的研究最初集中于对行政法学理论基础问题的探讨。1983年，应松年、朱维究、方彦几位学者在《行政法学理论基础问题初探》一文中首次提出我国行政法学理论基础是为人民服务的论点。“为人民服务论”认为，行政法是规范行政机关行为的法，而社会主义国家行政机关是人民代表大会的执行机关，它的唯一目的是执行人民的意志，因此，我国行政法学的理论基础只能是为人民服务。“为人民服务应该是制定和执行行政管理法规的出发点和落脚点。任何行政管理法规都不应该违背人民的利益；某一种行政管理法规执行的如何，归根结底要看为人民服务的实际效果。”④该说率先揭示了行政服务的本质及其对于当代行政法学的基础意义。十多年后，著名学者朱维究教授进一步申明了一个理念：即管理首先要依法管理好人民的公仆；进而全面规制政府的行政行为；最后在健全完善各项对人民政府的法律监督制度的基础上确立“服务”。⑤这一学说对后来的一些学者产生了相当的影响，杨海坤、关保英两位教授指出“行政法的本质精神是为人民服务”，“在我国行政法理论基础的主导理论尚未最终形成之前，服务论也将成为一种较有影响的学说。”同时他们还将法治的理念与服务的精神融会贯通，试图寻求“政府依法律产生、政府由法律控制、政府依法律管理并为人民服务、政府对法律负责、政府与公民法律地位平等。”⑥1995年，崔卓兰教授提出以服务为宗旨更正法的观念，认为由于市场经济的建立和发展，应该改变过去那种把人当作管理标的物的传统行政法理论。“管理需要”之说终将被“服务”为宗旨的行政法理论彻底取代，从以“管理”为目的到以“服务”为宗旨，需要将政府的“管理”和“服务”融为一体，树立“管理即是服务”的思维模式，不将两者分割直至对立起来。遵行“服务为目的”的主导思想，我国今后应更多地考虑和制定一些带有“指导”、“协调”、“服务”、“给付”性质的行政法。⑦到了90年代中期，陈泉生教授提出行政法“服务论”，认为，现代行政法实质上是服务行政法，主张行政的目的不在于统治与管理，而在于服务与授益。⑧此外，我国还有学者从理念方面对行政服务进行了探讨。杨建顺教授指出，21世纪的主旋律当是服务行政的展开和不断发展。为人民服务，是我国行政法和行政法学的出发点和价值归宿。要确立服务行政的理念，就要提高行政的透明度，建立和完善监督机制。⑨叶必丰教授则将“服务与合作”定位为行政法新的人文精神。

概而言之，我国行政法学者对行政服务的价值定位有两种：一种是把服务作为我国行政法学的理论基础，强调其行政法的学科理论基础地位；另一种则把服务当作一种理念，强调服务的价值取向和人文精神。

二、行政服务理念的基本内涵

(一)行政服务的涵义

什么是行政服务？有关行政服务的说法最早是由公共服务这一概念演变而来，而且这一概念较多地出现在行政管理学领域而很少见诸行政法学领域。因此，有关行政服务的概念在我国行政法学研究中至今还是一个新鲜事物。

关于公共服务这一概念，中外学者均有过不同的论述，法国学者古斯塔夫·佩泽尔认为：“公共服务就是一个公共团体所从事的、目的在于满足普遍利益需要的各项活动。”⑩但是，通过这个定义，我们无法判断公共服务的主体有哪些，以及公共服务的内容是什么。我国学者马庆钰教授认为：“公共服务主要是指由公法授权的政府和非政府组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。”⑪这个定义将公法、公共服务与公共物品三者相联系，具有三个优点：一是，将公共服务置于公法的规范框架之下；二是,规定了公共服务的提供者是由公法授权的政府、非政府公共组织以及有关工商企业，也就是公权力行使主体；三是，将公共物品概念引入公共服务概念之中，通过公共物品来定义公共服务。⑫此外，我国学者还从不同角度对公共服务这一概念进行了论述。主要有以下几种：

1.公共服务主要是指政府服务的理念或者服务精神。施雪华教授认为：应该有政府服务的理念。“这一理念要求中国政府的所有法律、规则和行为都必须贯彻服务精神和准则，而不是单纯的统治和管理。”⑬

2.公共服务主要是指政府的角色。张康之教授认为：政府角色的自觉转变，不仅从统治的角色改变为管理的角色，而且要从管理的角色改变到服务的角色上来。⑭

3.公共服务主要指政府的职能。李文良教授认为：服务是政府首要职能。⑮

上述观点均在某方面揭示了行政服务的本质，但他们多是从行政管理学的角度而并非行政法学的角度对行政服务这一概念进行论述，并且对行政服务的概念并未给出一个确切的定义。因此，它们在理论意义上虽有一定的借鉴价值，但并非完全适用于我国的行政法学领域。

笔者认为，行政服务就是行政主体在有关法律和政策的规定下，以相对人的需要为目标，依据公权力，依法采取各种民主的方式，通过对公共利益的集合、维护和分配，向公民、法人或其他组织提供的满足其各种不同利益需要的公共产品与服务的总称。这里的行政主体不仅指行政机关及法律、法规、规章授权的组织，而且包括各种非政府组织如各行业协会、社会中介机构等自治组织；这里的公权力不仅指拥有一定行政职权的国家公权力，而且包括拥有一定社会自治能力的社会公权力。行政服务作为一种理念，客观上要求行政主体的基本精神、工作性质和行为取向完全建立在以全心全意为行政相对人服务的基础之上以及以人为本的行政观上，这是必须贯彻行政过程始终的基本理念。

(二)行政服务的特点

行政服务具有以下特点：

1.对相对人人格尊严的尊重

行政服务理念下不再把行政相对方当作行政权任意支配的客体，而是将其视为具有独立法律人格的主体。行政主体在行政过程中必须对相对人的人格予以尊重，承认每个人都是具有尊严和独立价值的平等的道德主体。⑯否则，行政行为的结果将难以被相对方所理解和认同，行政行为的根本目的也不能顺利实现。在当代，尊重和保护人的尊严已成为现代法治国家的一项基本义务。例如德国《基本法》第1条规定：“人格尊严不可侵犯。一切国家权力皆有责任去尊敬与保护之”。我国《宪法》第38条亦明确规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”。

2.以人为本，以服务为根本理念

传统行政以管制为主，将政府定位为管理者，主张政府对社会公共事务的全面管理；当代行政则以服务为主，将政府定位为服务者，主张政府应以公民的需求为导向，向社会提供高效优质的服务。⑰行政服务的人本原则有三项具体要求：第一，它要求行政主体应当确立权利导向、利益均衡的行政服务理念，在维护公共利益的同时也应最大限度地保护相对人的利益，在公共利益与个人利益发生冲突时，应当选择对个人利益侵害最小的方式；第二，它要求行政主体应当提供社会救助，关心社会弱势群体，在解决公民正常生存问题的基础上实现实质上的平等；第三，它要求行政机关和非政府组织在提供行政服务的过程中，要尊重服务对象，做到文明、热情、友善、礼貌和宽容。

3.注重参与、协商与合作

行政服务行为主要是在行政相对方的参与下，通过行政法律关系主体双方的协商与合作实现的。行政主体在作出行政行为的过程中必须重视行政相对方的参与。相对方的参与不仅有利于行政主体与相对人之间的沟通与信任，而且有助于行政主体确立和增强服务意识。相对人的参与、与行政主体之间的协商、合作，不仅该机制本身具有民主性和正当性，而且有利于塑造社会的民主意识、营造良好的民主氛围，促进意思表示及服务内容的准确性和公正性。同时，也有利于加强公众对行政活动的监督。参与、协商与合作是行政服务的基本方式。

4.行政的根本职责是提供高效、优质的服务

行政主体的服务，其实质就是对公共利益的集合、维护和分配。行政主体必须致力于公共利益的集合，因为没有一定量的公共利益的存在，行政主体本身就无法存在;行政主体必须致力于公共利益的维护，即保护公共利益，组织社会成员有序地追求个人利益，否则，其自身同样难以存在;行政主体也必须将公共利益予以再分配，平衡各种社会成员的利益，实现社会公正。这是因为，一方面行政主体作为一种抽象的人格主体并不需要特殊利益，另一方面国家及行政主体得以成立及存在的目的就是进行公共利益的再分配和实现社会公正。⑱由此可见，服务既是一种权利又是一种根本职责和义务，服务作为一种职责，具有不可抛弃和转让的属性。行政主体必须积极主动地向公众提供服务。行政主体不提供服务或不主动提供人们所需要的各种服务就意味着失职。同时，行政权作为一种服务权，必须注重效率。在当代，受益权日益成为行政相对人对政府的最主要权利，为民谋福利则是行政主体最主要的任务。行政相对人受益权与行政权具有本质上的同一性。行政权要随着社会的需要而扩展，它的扩展是公民权利增长的需要。公民权利的增长需要扩展行政权力，行政权力的扩展又发展和保护了公民的权益，因为它能使社会更有效地创造资源，而这些资源则是增加公民权益的必要条件。在授益行政中，行政权的效率与公正是统一的。对行政相对人来讲，行政主体的授益行为有行政效率才能体现出公正。为此，政府行为的正当性就在于高效、高质量地提供人们所需要的各种服务。

5.服务的内容以公众的需要为导向，强调相对方对服务质量的满意度

行政服务理念要求行政主体以提供服务为旨归，这种服务只有满足了公众的需要，并有助于他们利益的实现时，才具有实质性的绩效。如果行政主体在执行社会公共职能时，总以自我为中心，以自我方便为出发点，通过各种手段把社会服务强加给公民，而公民本身却不需要这种服务。那么，服务不仅起不到应有的作用，反而会造成社会资源的浪费。⑲只有公众最清楚自己真正需要什么，行政主体提供什么服务，怎么提供服务，应当事先听取公众的意见，以公众的意愿作为第一价值取向，才能保证服务行为的科学性、民主性和正当性。

(三)行政服务的价值取向

行政服务作为一种新的理念，必须以一定的价值取向为基础，必须反映和谐社会对当代公共行政的本质要求。具体而言，行政服务的价值取向包含以下几方面内容：

1.以社会公众为中心

这是行政服务价值取向的核心。行政权是人民为了一定的目的而从基本人权中派生出的一种权力。而由基本人权中派生出的行政权力，只有以人民为基础才会有生命力，行政权只有以人民为本位，才能够有合法性可言。⑳这就要求行政主体提供行政服务时必须始终以相对人为中心，尊重行政相对人的意志，充分听取相对人的意见，切实维护相对人的合法权益。

2.公正

这是行政服务价值取向的必然要求。行政主体在提供行政服务的过程中应当始终保持公正，不得实行差别待遇，凡符合法定条件的公民都应享受同等服务。一方面，要在实质平等的基础上实现形式平等。行政服务的一个重要功能就是向社会贫弱者倾斜，以便缩小相对差距，实现实质平等；在此基础上，对情况相同的公民提供同等的服务，实现形式平等。另一方面，要在公共服务立法平等的基础上实现法律实施和适用上的平等。情况相同的公民应当被公法赋予同等的行政服务法律地位,并在行政服务供给和权利救济过程中受到平等对待。

3.法治

法治是行政服务题中应有之意。法治不仅要求行政主体在提供行政服务过程中的职权和职责法定，而且要求行政主体在行使职权和履行职责过程中的程序法定。特别在我国目前重实体、轻程序的法制环境下强调程序法定具有更为重要的现实意义。同时，法治要求明确划定公私服务的范围。对公共服务的供给不能由政府全部包揽，对于那些不易由政府提供的服务项目，完全可以交给社会中介组织或其他非政府组织去完成，以充分发挥市场机制的作用。因此，法律应当对政府和社会提供行政服务的范围做出明确的划分，同时，法治要求提供行政服务的主体、对象、内容及程序等均由法律规定，即服务必须依法进行。

4.公开

公开就是要求行政主体在提供行政服务的过程中，对于行政主体的一切行政活动除涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私并由法律规定不得公开的以外，一律向相对人和社会公开，以增强行政活动的透明度，接受相对人和社会的监督。公开是公众参与行政和监督行政的必要前提，是行政主体公正廉洁办事的重要保障。阳光是最好的防腐剂，

暗箱操作是营造腐败的温床。公开还有助于实现公民的知情权，促进公民对行政的参与。公开主要包括行政服务活动的信息公开、过程透明与结果公开三个层次：行政服务活动的信息公开，就是凡行政服务方面的有关信息，特别是关系到相对人权利、义务方面的服务信息必须公开，允许相对人查阅、摘抄和复制，允许新闻媒体采访、报道。过程透明，是指行政服务活动的标准、条件、程序等一律公开，让相对人知晓。结果公开，是指行政服务活动的结果必须公开，必须通过法定方式将这一结果告知相关的当事人，否则，行政服务的效果将受到影响。

5.责任

责任与权力的相伴性是人类文明进展中的一种共生现象，行政服务也不例外。如果行政主体在提供行政服务的过程中没有责任加以约束，那么服务就会发生异化。行政服务过程中必须强化政府责任，具体包括：一是必须强化政府的管理监督责任，不能借故推卸，否则就是失职。二是由非政府组织承担的公共服务项目，按照权责一致原则，政府、市场主体、社会主体都应对各自分担的责任负责，并互相监督。三是政府应当更多地向公共服务对象负责，社会公众对公共服务的评价认可程度，应当足以影响政府公共服务项目负责人的奖惩任免，这样可使政府公共服务部门更加关注改进服务，切实对公共服务负起责任。

6.高效

行政服务的理念要求行政主体在提供行政服务的过程中必须注重效率，必须以最小的行政成本获取最大的行政收益；必须以社会需求为导向，优先提供公众最急需的服务；必须以公众的利益为出发点，坚持便民原则，最大限度地减少公民不必要的费用和支出，以各种快捷、便利的方式提供公众所需要的各种服务，切实、有效地维护公众利益。行政主体提供的行政服务如果不及时，缺乏效率，很可能给行政相对人带来不必要的损失，甚至是灾难性的后果。例如，行政主体向生活有困难的相对人提供抚恤金、救济金，如果服务不及时、到位，很可能使相对人的基本生活失去保障，从而引发一系列社会问题。

[注释]

①张康之.论政府的非管理化——关于“新公共管理”的趋势预测[J].教学与研究,2000(7).

②陈新民.公法学札记[M].北京：中国政法大学出版社,2001.93.

③江必新.行政法学研究应如何回应服务型政府的实践[J].现代法学,2009(1).

④应松年.行政法学理论基础问题初探[J].中国政法大学学报,1983(2).

⑤朱维究.行政法的理念：服务、管理、法制监督[A].罗豪才主编.现代行政法的平衡理论[C].北京：北京大学出版社,1997：382.

⑥杨海坤，关保英.行政法服务论的逻辑结构[M].北京：中国政法大学出版社,2002：3-5.

⑦崔卓兰.行政法观念更新试论[J].吉林大学社会科学学报,1995(5).

⑧陈泉生.论现代行政法学的理论基础[J].法制与社会发展,1995(5).

⑨[法]古斯塔夫·佩泽尔，廖坤明，周洁译.法国行政法[M].北京：国家行政学院出版社,2002.14.

⑩马庆钰.关于“公共服务”的解读[J].中国行政管理,2005(2).

⑪罗豪才.现代行政法的平衡理论(第三辑)[M].北京：北京大学出版社,2008：196.

⑫谢庆奎主编.入世与政府先行[M].北京：中信出版社,2003.83.

⑬张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社,2002.15.

⑭李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京：中国发展出版社,2003.12.

⑮应松年.行政程序立法研究[M].北京：中国法制出版社,2001.73.

⑯崔运武，高建华.服务行政：理念及其基本内涵[J].学术探索,2004(8).

⑰叶必丰.行政法的人文精神[M].北京：北京大学出版社,2005：140.

⑱余敏江，潘希.服务行政的“公民”本位及其政治哲学基础[J].学术界,2010(12).

⑲叶必丰.行政法的人文精神[M].北京：北京大学出版社,2005：140.

⑳石佑启.论公共行政与行政法学范式转换[M].北京：北京大学出版社,2005：164.