环境行政公益诉讼概念及原告资格之探析

郎飞虎

四川省社会科学院，四川 成都 610071

一、环境行政公益诉讼的概念探析

法律概念是法律的构成要素之一，是通过对法律现象和法律事实的概括，得出他们的共性，进而形成的通用性范畴。法律概念的功能主要体现在三个方面:一是表达功能;二是认识功能;三是提升法律科学学术化水平的功能。正如美国法理学家博登海默所指出的那样:“概念乃是解决问题所必须的，必不可少的工具。没有限定的专门概念，我们便不能清楚地、理智地思考法律问题，也无法将我们对法律的思考转变为语言。如果我们试图完会摈弃概念，那么整个法律大厦就将化为灰烬。”所以，文章伊始，我将对环境行政公益诉讼的概念作出界定。公益诉讼是与传统法律上的私益诉讼相对立的，我们首先认可这一点，并在此基础上探讨公益诉讼的外延与内涵。不然的话，如果我们认为私益诉讼与公益诉讼在概念上是交叉重叠的，即公共利益内在地包含私人利益、公益诉讼天然地包含私益诉讼，为保护公共利益而提起的公益诉讼在事实上有助于推动私人利益的保护，而为保护私人利益而提起的私益诉讼也在事实上间接地推动了公共利益的保护这种观点的话，很多问题和概念都是说不清、道不明的。

(一)公益诉讼

广义的公益诉讼是指，认为行政机关、组织或个人的行为违法的一切组织和个人，皆可依法向法院提起的诉讼。此概念对原告的资格并无特殊要求要求，对被告的资格限定也无特殊限制，只要是向法院提起诉讼是基于对公共利益的追求，就可涵括在公益诉讼的范畴之内。而狭义的公益诉讼对原告资格以及受案范围都有着更多的限定。概括来讲，狭义的公益诉讼特征有三:一是，公益诉讼是出于保护国家利益、公共利益或他人合法权益;二是，公益诉讼并不基于起诉人受明显、直接损害之事实;其三，公益诉讼的原告诉讼的不利结果无须担责。

通过以上两个概念的比较，我们发现二者的区别在于:狭义的公益诉讼完全排斥因个人利益或者潜在的、间接地个人利益而提起的具有公益性质的诉讼。本文将采纳狭义的公益诉讼概念作为论证的基础。这是因为，一般来说，当个人利益受到不公正的对待时，可通过私益诉讼救济之。而公益诉讼由于其本身的“公益性”，在我们这样一个法治尚不发达的国家，公民意识尚未高度觉醒的时候，大多数情况下，人们难以仅凭个人一己之力保障之。因而，有必要在制度设计上建立完善的狭义公益诉讼制度，以此来保障公共利益，避免类似“公地悲哀”的事例发生。

(二)行政公益诉讼

与上部分公益诉讼相契合，广义的行政公益诉讼是指，认为行政机关、组织或个人的行为违法的一切组织和个人，在面对已经或可能遭受侵害的国家利益、社会公共利益或者他人利益时，可依法提起的行政诉讼。一方面，此类诉讼系出于维护公共利益之目标;另一方面，也可以出于维护个人利益之目标，但求其诉讼理由是为了维护公共利益即可。狭义的行政公益诉讼是指，认为行政机关、其它组织或个人的行为违法的一切社会主体，对并未直接侵害其自身合法权益但有损国家利益、社会公共利益或者他人利益的一切社会主体之行为，依法向法院提起的行政诉讼。此类诉讼中，原告虽然是出于维护公共利益之目的，但其自身却与被诉行为无明显、直接的利害关联。也即，狭义的行政公益诉讼明确排除追求个人利益保护的主观诉讼情形。

行政诉讼是个人、法人或其他组织认为国家机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。从此可以看出，任何一个行政诉讼都是出于维护个人利益之目的，并不以保障公共利益为直接目标。但却在事实上起到了保障公共利益的作用，即通过监督行政机关依法行使行政职权，推进行政主体依法行政。如此说来，一切行政诉讼都可以是公益诉讼。不过，如此认识行政公益诉讼，显然与目前《行政诉讼法》试图确立的行政公益诉讼概念不相一致。《行政诉讼法》修改过程中所讨论是指狭义上的行政公益诉讼。故而，本文所探讨的公益诉讼宜从狭义上来认识。

(三)环境行政公益诉讼

随着工业社会的快速发展，环境问题日益凸显，与此相关的诸多事件也成为热点话题。前央视著名记者柴静斥资百万拍摄的纪录片《穹顶之下》深深触痛了公众敏感的神经。正如该纪录片所呈现给大家的，我国现今的严重大气污染是由于能源结构不合理所致，但更是由于我们法律制度建设上的不完善，法律执行上的“打折”所致。对此，人们不禁拷问，政府及其工作人员的不作为、乱作为所造成的窘迫境遇由谁买单，如何促使行政机关及其工作人员正视这一问题，如何规制行政机关及其工作人员的职务行为，这些问题与环境行政公益诉讼息息相关。

什么是环境行政公益诉讼?从以上有关“公益诉讼”和“行政公益诉讼”的阐述中可以推导出其概念:广义的环境行政公益诉讼是指:认为行政主体的行为违法的任何公民、法人或者其他组织，对行政主体的违法行为所导致的环境污染和生态破坏，以及因此而引发的对国家利益、社会公共利益或他人利益造成的损害，皆可向人民法院提起的行政诉讼。这一概念是相对开放的，由于行政机关的不作为、乱作为所导致的环境污染和生态破坏而遭受不利影响的任何个人和组织，都有权依法向法院提起诉讼，以此来监督、规范行政机关的执法行为，从而保障公共利益的实现。这一概念并不排斥个人利益也一并受损的情况下由个人所提起的诉讼。狭义的环境行政公益诉讼是指，一切公民、法人或者其它组织，有合理依据认为行政机关及其工作人员的违法行为导致了环境污染和生态破坏，并对国家利益、社会公共利益或他人合法权益造成损害的，皆可依据法律规定提起诉讼。这一概念并不包含个人利益一并受损情况下，由个人提起的具有公益性质或在目的上具有公益性的诉讼。本文采狭义概念。

二、环境行政公益诉讼原告资格探析

在传统“无利益即无诉权”的观念支配下，无论在实践中还是在理论上，传统的行政诉讼均认为原告只能就与自己有直接利害关系的行政行为提起诉讼，即传统行政诉讼实际上是行政私益诉讼或广义的行政公益诉讼。然而在某些公共利益受到侵害时，与行政行为有直接利害关系的人往往还是受益者，在此情形下，仅仅依靠直接利害关系人来监督行政行为是不够的。但在我国传统的诉讼制度框架下，在与环境污染及生态破坏无直接利害关系的情况下，公民或其它组织均难以寻求司法保护。并且，环境问题往往与政府未依法履行相应环保职责相关联，因此而引发的诉讼时有发生，司法仍面临尴尬。

(一)环境行政公益诉讼遭遇的法律困境

新民诉第5条仅规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。然而，原告范围如何让界定，何谓“法律规定的机关和有关组织”，这种含糊不清的表述使得本身具有模糊性的法律语言更加无法具体把握和操作。

最新版《环境保护法》第五十八条对原告资格的也做了十分狭隘的规定:对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

(二)环境行政公益诉讼的理念突破

笔者认为，在现今环境污染十分严重的情况下，可逐步放开对环境行政公益诉讼的原告资格限制。现在许多学者认为不应当放开这一限制的原因是，担心由于放开原告资格限制而导致无限多的滥诉，从而不利于当前司法工作的开展，使得好钢不能用到刀刃上。这种担心虽有一定道理，但略显多余。因为，首先从国外实践来看，放开对环境行政公益诉讼原告资格的限制，并不必然导致滥诉的发生。如有关资料显示，荷兰较为宽松的环境行政公益诉讼制度，并未导致滥诉或者法院人满为患的现实。在新西兰，也没有发现环境法院案件堆积如山的现象。其次，在我国的法律文化中，一直存在着“厌讼”“和为贵”的思想传承。从我国法律从实践中看，对于大众来说，环境权益还是个新词，大众在对自身环境权益保护尚无意识的情况下，又怎会积极寻求对公共环境权益的救济呢?再次，依法行政的利益远远大于滥诉的不利益。换言之，即使出现了滥诉的情形，我们也不能遇难而退。当前，行政机关的环境行政侵权行为已逐渐成为破坏环境权益的又一重要原因，与滥诉可能造成的司法资源浪费相比，行政违法行为导致的环境污染问题是更难以弥补的。

因而逐渐放开对环境行政公益诉讼原告资格的限制，在当前条件是可行的。即使出现滥诉的现实，也可以在实践中发现问题所在，并通过制度设计规避或者使滥诉控制在可控的程度之内。况且放开原告资格限制，即使在短时间内出现诉讼“井喷”的现象也不见得是坏事，起码可以说明公民的法治思维已经树立，这对于以后法律的实施也是好事。在人人尊重法律，尊重规则的国家，社会治理成本想必会有所节约。

(三)环境行政公益诉讼原告资格的新发展

哪些人或者组织可以成为环境行政公益诉讼的原告主体?首先可以明确的是，凡与其自身有直接利害关系的主体皆排除在外。如前所述，由于自身利益受损害，可径行提起诉讼以保障私人之利益。因此，环境行政公益诉讼的适格原告应是与本案无明显或直接利害关系的一切公民、法人或者其他组织，当然也包括国家行政机关在内。

目前，我国仅对民事环境公益诉讼进行了立法。但该立法是很不完善的，由于立法中对起诉主体、诉讼资格、起诉条件以及审理程序未作具体详尽的规定，这致使已制定的法律缺乏较强的操作可能性。以民事公益诉讼规制企业违反环境法行为确实重要，但如果具有同样重要性的环境行政公益诉讼缺位，环境保护将注定跛足而行。可以说，若仅建立民事环境公益诉讼制度，难以有效改变自然环境不断恶化之趋势，也很难一些生态环境问题控制在萌芽阶段。这是因为民事环境公益诉讼的效力范围有限，其事后救济特征较为明显。尽管我国引人了社会公众力量对行政决策进行监督，但这一制度一直未发挥应有作用。在此情形下，如果不赋予环保团体等组织和个人环境行政公益诉权，那么行政决策过程中的监督和约束机制将被弱化。有鉴于此，我国极有必要赋予环保团体等组织和个人以环境行政公益诉权，才能有效地贯彻环境保护法上预防为主、防治结合、公众参与等原则，也才能切实改善现今存在的诸多环境污染和生态破坏问题。

［1］吕忠梅著.环境法学(第二版)［M］.北京:法律出版社，2008.5.

［2］［美］E·博登海默著，邓正来译.法理学:法律哲学与法律方法［M］.北京:中国政法大学出版社，2004.1.

［3］杨建顺.行政诉讼法的修改与行政公益诉讼［J］.法学论坛，2014(6).