云南省对东南亚的地方公共外交研究

金东黎

（红河学院政治学与国际关系学院，云南蒙自661199）

云南省对东南亚的地方公共外交研究

金东黎

（红河学院政治学与国际关系学院，云南蒙自661199）

公共外交是地方政府职能在全球化时代的新发展，是对传统国家外交的补充。在一带一路战略深入推进的大背景下，云南省处于联系东南亚和内陆诸省的枢纽地位，具有其它省份所不具备地缘政治、经济和人文优势。但同时也存在着地方政府角色定位不明、邻国对中国心存疑虑、经济发展竞争性不足等制约因素。云南省只有明确定位，提高经济竞争力，加强对有关人员的培训，才能发挥自身对东南亚公共外交的优势，同时争取中央对云南的支持。

地方政府；东南亚；公共外交

在传统的国际关系理论中，外交只存在于主权国家之间。但是，随着全球化和相互依赖的日益发展，国际关系行为体日益多元化，不仅国家，各种国际组织甚至某些经济或地缘地位重要的地方政府也日益被各国接受为国际关系的行为体，国际交往不再局限于主权国家之间，从而出现了国家间外交、国家与国际组织间的外交、各国地方政府之间的公共外交等多种形式外交并存的局面。

地方政府的公共外交研究虽然国外20世纪90年代就有研究，但在国内尚属较新的研究领域。目前国内该领域研究成果较为突出的主要集中于上海、北京、广州等一些发达省市，在诸如云南这样西部边疆省份尚不多见。虽然从经济方面来讲，云南省尚非常落后，然而从地缘政治角度讲，云南省毗邻越南、老挝、缅甸三国，与柬埔寨、泰国、孟加拉国、印度是近邻，是东南亚、南亚和中国内地省份的结合部，而且是一带一路战略南线的枢纽，战略地位十分重要。因此云南省承担的公共外交功能实际上远超内地一些发达省市以经济为主的地方公共外交，这也是本文在此研究云南省地方公共外交的意义所在。

一、东南亚对中国的战略地位与云南的区位优势

（一）东南亚的战略地位

东南亚资源丰富，和云南存在着密切的人文交流和联系，有着长达4 000多km的共同边界，是中国实施两洋战略和一带一路战略的重要通道，对中国的边疆安全和社会稳定具有重要意义。

首先，东南亚地区是中国西南的屏障，将中国与可能存在的敌对势力隔离开来，具有地缘安全意义。东南亚没有过于强大的国家，难以与中国抗衡，通过云南省的地方政府公共外交和东南亚各国地方政府建立友好关系，有助于促进中国和这些国家友好关系的发展，对中国的安全具有极其重要的作用。在美国重返亚太的背景下，东南亚各国是美国争取的重要对象，这将对一带一路战略、中印孟缅经济带建设和两洋战略的建设产生极为消极的影响，近期缅北的冲突和中缅关系的生变即有明显美国因素插手的迹象［1］。如果对上述现象不重视，则中国必将在利益上遭受严重损失。

其次，东南亚地区和中国具有重要的人文交流和联系。在云南省25个少数民族中有16个是跨境而居的。这些人文联系既可以成为连接双方交往的纽带和桥梁，也可以成为阻碍双方友好交流和来往的阻力。前者诸如中越、中老、中缅边界的跨境友好交流，泰国华人华裔对促进中泰两国友好往来的促进作用。后者如果敢问题在中缅双方民众间引起的对抗情绪，这反过来又导致了中缅不信任情绪的上升［1］。

再次，东南亚地区自然资源丰富，经济发展水平不高，与我国的经济发展具有较强的互补性。东南亚地区矿产资源比较丰富，“主要矿产包括：石油、天然气、煤、铜、金、镍、铝、锡、钛，锑、银、钾盐、石膏、重晶石和磷，以及铁、锌、铅、铬、锰、钴、高岭土和膨润土等”［2］，这些矿产资源对于我国经济的发展极为重要。而中国出口东南亚的商品主要是服装、机电化工产品及运输设备。这种经济上的互补性使得东南亚在中国经济发展中占据重要的地位。

（二）云南省开展对东南亚地方外交的优势

云南作为西南边疆大省，在中国整体对东南亚开放和一带一路战略推进过程中，扮演着友好使者和桥梁纽带的作用。在新的历史时期，云南省在开展东南亚外交工作时拥有多方面的优势。

1.云南省在新的历史时期所面临的机遇

作为西部边疆省，云南虽然毗邻越、老、缅三国，拥有4 000多km的边界，但区位优势潜能一直没有得到很好的发挥。2013年9月和10月，国家主席习近平分别提出建设 “新丝绸之路经济带”和 “21世纪海上丝绸之路”的战略构想，又在中央周边外交座谈会提出要秉承 “亲、诚、惠、荣”的理念，打造和周边国家的命运共同体和利益共同体，意味周边外交取得了和大国外交同等重要的地位。这使边疆大省云南站到了新的历史起点上，面临着前所未有的机遇。在 “一带一路”的规划中，云南省的发展空间进一步被打开［3］。西部十大城市群之一的滇中城市群 （昆明、曲靖、玉溪、楚雄）在 “一带一路”战略规划中被定位为中国面向东南亚区域合作的重要城市群［4］。充分显示了中央对云南地位和作用的认可。

2.云南省在东南亚外交工作中的地缘优势

云南省直接邻接越南、老挝、缅甸，并与泰国、柬埔寨相近，是中国面向东南亚的门户，战略地位十分重要。作为中国面向东南亚、南亚的门户和枢纽，云南省建设了四通八达的水路、公路、铁路和航路。在2000年，中老缅泰四国签署通商协定，建立了澜沧江—湄公河国际航运，将之前中老、中缅的航运范围进一步扩大到四国水域，该航道已经成为中国—东盟自由贸易区建设中发挥重大作用的水运 “黄金大通道”［5］。2014年，云南省完成高速公路500亿元投资，全省高速公路通车里程2015年年底将达到4 500 km。目前云南的铁路里程约3 000 km，在建的国际大通道——泛亚铁路更是将云南省与东南亚国家紧密地联系起来。昆明长水国际机场作为全球百强机场之一，是中国面向东南亚、南亚和连接欧亚的国家门户枢纽机场。全方位交通设施的建设使云南省在连接中国内地与东南亚、南亚国家之间发挥了越来越重要的作用［1］。

3.云南省在东南亚外交工作中的经济优势

“据昆明海关统计，2014年云南省外贸进出口额1 819.8亿元人民币，较上年增长16.2%，而同期全国增长仅为2.3%。”在云南省进出口总量中，仅仅对东南亚国家的贸易额就达到879.3亿元，占到全省外贸额的48.3%［6］。在全国外贸局势呈现低迷的状态下，唯独云南省的外贸局势仍然呈现快速增长态势，其中非常重要的原因是云南省与东南亚国家日益紧密的经贸往来，使云南省的经济不仅没有受到全国经贸低迷的影响，反而一直保持着增长强势。由此可见东南亚各国是云南省对外贸易的重要合作伙伴，对于云南省经贸的发展起到了关键性的促进作用。

4.云南省在东南亚外交工作中的民族优势

云南省有16个少数民族与东南亚国家跨境而居。按照中国的划分标准，在中国云南与越南边境线上生活着13个跨境少数民族，分别为壮族、傣族、布依族、苗族、瑶族、汉族、彝族、哈尼族、拉祜族、仡佬族、京族、回族、布朗族［7］。中国云南与老挝边境之间存在7个跨境而居的民族，包括拉祜族、哈尼族、彝族、汉族、傣族、苗族和瑶族［8］。在云南省与缅甸之间的边境上，也是多民族跨国而居，有景颇族、阿昌族、怒族、独龙族、傈僳族、哈尼族、布朗族、佤族、傣族、拉祜族、德昂族，甚至还有未被完全识别的克木人［9］。大量生活在云南省与越、老、缅边境的同源民族拥有相同的语言、文化、风俗习惯，相互之间认同度较高，边民之间的通婚也较为频繁。在这样一种民族分布状态下，中国和东南亚相邻国家民间的相互认同感较高，为中国和东南亚国家之间的交流奠定了良好的民间基础。

5.云南省在东南亚外交工作中的文化优势

云南省在东南亚外交中的文化优势依托于中国文化相对于东南亚国家文化的优势。在深厚的中华传统文明的滋养下，中国的书籍、影视、动漫与东南亚国家相比都极具吸引力。近十年来东南亚来华留学生一直保持着强劲的增长势头，由2000年约3 300人增加至2011年的5.48万人，11年间增加了近17倍［10］。“据统计，目前在云南省内各大院校求学的东盟留学生已超出1 300人次，并正以每年30%的比例递增。”［11］悠久的历史、深厚的文化底蕴，先进的教学理念，这些都是吸引东南亚留学生的重要因素。而且有能力来中国留学的学生往往在本国是由一定影响力的家族产生的，又受到了较高的教育，其社会活动能力和影响力将会较高，对于加强对华联系将会更有效。

二、云南省在东南亚外交工作中的制约因素

（一）省级地方政府在国家外交工作中的角色定位不明确

省级地方政府的外交权力是在中央政府的默认下行使的，既没有明确的授权，又没有明确的禁止，地方政府的角色定位不清晰。但是随着全球化的不断深入，国际化和地方分权的趋势日益发展，因此地方政府的作用正在逐渐凸现出来。在新疆、黑龙江、云南、广西等边疆省份，省级政府正日益参与到了对外交往的事务中去。但是，外交权力的行使在法律层面上依旧归中央所掌握。地方政府不具有明确的外交任务和职责，因此地方政府开展工作持续性和目标性难以确保。对于发展区域经济等效益明显的工作积极性较高，而对于树立国家形象、传播意识形态等抽象的有利于国家发展但是对地方没有显著作用的工作，地方政府的工作积极性难以充分调动。

（二）部分东南亚国家对于中国心存疑虑

造成上述局面主要有历史和现实两个原因。第一历史上曾存在的纷争造成的对华不信任感，使得有些国家对华存在恐惧和防范之心，这一点在缅甸表现的尤为突出。由于上世纪缅甸的排华和中国对缅共的支持，以致于缅甸对中国难有真正的信任。近几年缅甸向美国的靠近其实既是源于对中国的不信任和防范。另外更重要的原因是领土争端，但是这些争端主要存在于海上，除越南外，与云南省相毗邻的国家均与中国没有领土争端，而且即使越南也业已与中国划定陆地疆界。但是，领土争端给双方造成的不信任感还是给双方地方政府开展公共外交造成不容忽视的障碍。

（三）经济发展中的竞争性因素在某种程度上制约了云南省经济的发展

作为发展中国家，中国的经济发展很大程度上要靠制造业来推动。大量的人力资源是中国经济发展的一大优势。然而，随着刘易斯拐点的到来，中国的人口红利正在逐渐消失，中国工人的工资大幅度提升，而与此同时东南亚国家的工资水平则相对较低，越南、缅甸等国家的工人工资仅为中国的1／2甚至1／3。为了节约成本，不仅一批外资企业开始出现向东南亚国家转移，甚至中国的部分企业也开始外迁。中国的低端制造业正在面临东南亚南亚国家的追击。而同时，欧美国家正在提出制造业的回归，对中国的高端制造业造成了竞争压力。这是同样作为发展中国家在发展经济中所难以避免的问题，而作为与东南亚国家相邻的云南省所受冲击更加明显。

三、提升云南省在东南亚外交工作效能的途径分析

作为中央政府外交的补充，云南省应充分发挥本身的优势，认识自身的不足，积极主动地探索公共外交的路径，通过加强与东南亚国家的联系，因势而为，在与国家总体战略目标发展自身。

（一）明确地方政府在外交事务中的作用，将地方政府的外交工作制度化

在中国的大多数省份，政府的外交工作没有清晰的地位和责任，于是外交工作的开展主要靠政府官员对于外交工作的个人理解来进行。然而随着时代的发展，地方政府正在越来越深刻地卷入到外交事务中去。为了适应这一变化，一些省市已经开始着手制定相应的制度来与之相适应。继上海和广东与2011年成立了公共外交协会之后，扬州于2013年也成立了公共外交协会，采用官方主导、官民共建的方式将公共外交工作推向深入。这一部门的设置适应时代发展的变化，对于其他的省市也有重要的借鉴意义。另一方面，国家总体和地方外交工作都是国家外交工作的组成部分，因此地方外交工作任务和工作职责也必须纳入到地方政府各部门的工作范围内，将地方外交工作用制度化的规范建立起来。

（二）加快经济结构调整及产业升级，加强经济的互补性

云南省紧邻东南亚国家，在东南亚经济倒逼之下，唯有通过加快经济结构调整，实现产业升级来对抗。首先，实现农业、轻工业、重工业、服务业之间的平衡，使众多产业均衡发展，拉动内需，实现内需与外需的平衡；其次，加强政府的监管力度，推动产业的升级，提升产品的层次，增加产品的科技附加值，使 “中国制造”丢掉“山寨产品”的这顶帽子，使云南省的产品往精品方向发展；最后，充分有效利用临近东南亚的优势，增强经贸往来，充分利用东南亚的资源。

（三）加强地方官员以及高校教师对于外交事务的训练

地方官员和高校教师对于地方外交工作不够重视主要是由于个人素养和考评机制两个方面原因造成的。因此，要想加强地方政府参与外交工作的力度，增强云南省和国家在东南亚国家的影响力，也要从这两个方面努力。一方面，充分利用省委党校、行政学院等专门的机构，对官员和高校教师进行培训，使其能够有清醒的头脑认识和处理东南亚国家的事务，认识到对东南亚留学生进行中国友好和平发展教育、意识形态传递的重要性。另一方面，制定相应的考评机制，将外交事务的考评纳入到官员和教师的考评机制中，促使其拓展思维，将工作的范围进一步延伸至传统范围之外。

［1］赵卫华.云南省在构建与周边国家新型外交关系中的角色和作用［J］.云南行政学院学报，2014（6）：123－125.

［2］宋国明.东盟矿业投资环境 ［J］.国土资源情报，2011（12）：21－27，50.

［3］赵卫华.新丝绸之路经济带建设的机遇与挑战——一种基于地缘政治视角的思考 ［J］.武汉科技大学学报（社会科学版），2015（5）：513－518.

［4］张熙.借助国家战略，打造起飞平台 ［J］.中国农村金融，2014（15）：73.

［5］范建华，齐骥.论云南在国家向西开放战略中的地位与作用——开放大西南重振南丝路的战略构思［J］.学术探索，2014（4）：24－31.

［6］南省外贸进出口额1 819.8亿元［EB／OL］.［2015－10－20］.http：／／yn.yunnan.cn／html／2015－01／21／content＿3562743.htm.

［7］李岽.越南边境民族政策对我国云南中越交界地区跨界民族的影响及对策研究 ［D］.北京：中央民族大学，2013.

［8］黄兴球.中老跨境民族的区分及其跨境特征论 ［J］.广西民族学院学报（哲学社会科学版），2006（3）：85－88.

［9］杨得志.中缅跨境民族问题研究 ［D］.武汉：华中师范大学，2014.

［10］李涛.中国对东南亚国家来华留学生的公共外交刍议［J］.云南社会科学，2013（5）：29－33.

［11］东盟留学生青睐云南高校［EB／OL］.［2014－12－10］. http：／／edu.asean168.com／a／20141210／972.html.

Studis on Provincial Public Diplomacy of Yunnan w ith Southeast Asia

JIN Dong li
（School of Politics and International Relations，Honghe University，Mengzi661199，China）

Public diplomacy activities is a new development of local governments function in globalization era，which is a supplement to traditional diplomacy.As a bridge between Southeast Asian countries and other provinces of China，Yunnan has advantages in geography，economics，ethnics and culture to promote the communication with Southeast Asian countries.And there are also some constraints.Only by clearing our status，improving competitiveness，strengthening training for persons of concern，can Yunnan paly a better role in the opening up to Southeast Asian countries.

local government；Southeast Asia；public diplomacy

D 8

A

1004－390X（2015）06－0075－04

10.3969／j.issn.1004－390X（s）.2015.06.014

2015－09－22

2015－10－14

时间：2015－11－25 9：13

云南省哲社规划课题“云南省在中国大周边外交战略中的角色和作用研究”（QN2013031）。

金东黎 （1982—），女，河南南阳人，讲师，主要从事地方政府与东南亚问题研究。

http：／／www.cnki.net／kcms／detail／53.1044.S.20151125.0913.030.html