“部际联席会议制度”探析

【摘 要】健全部门间协调配合机制，促进跨部门协同联动，这是行政改革的重要内容。目前政府部门间关系面临着立法冲突、政出多门，职责同构、权责不清，互信不足、沟通不畅等困境。部际联席会议是我国政府部委之间一种协调、议事机制，对于调节政府部门间关系、促进跨部门协同联动、提高行政管理效能具有重要作用。中国政府部际联席会议吸纳西方“整体政府”理念和“新公共服务”理念，伴随着中国“大部制”改革而发展，逐渐走向制度化的成熟阶段。在全面深化改革的背景下，应该充分发挥部际联席会议的作用，探索行政管理方式创新，完善政府部门间协调机制，未来部际联席会议的发展趋势应该走向专业化和规范化。

【文献标识码】A

【文章编号】1009—9352（2015）04—0039—03

【收稿日期】2015-06-16

【作者简介】张志红（1975—），女，山西阳泉人，南开大学周恩来政府管理学院副教授；字强（1990—），男，云南大理人，南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业2014级在读研究生。

一、问题的提出

（一）理论背景

党的十七大报告提出:要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，党的十八大报告再次强调要“创新行政管理方式”。随着中国开启全面深化改革的新篇章，中国行政体制改革进入一个新阶段。在行政机构改革领域，除了关注大部制改革，还应该重视“部门间协调配合机制”的建设问题。在持续推进政府职能转变的过程中，应该更加注重体制改革、机制完善与管理方式创新并重。

21世纪初，西方政府在“整体政府”理念的盛行之下推进公共服务改革。积极寻求跨部门合作、部级联动和部门协同， 致力于发挥 “整体政府” 的最大功效。从实践来看，西方国家通过多种形式开展部际联动与协同合作，从纵向上和横向间开展部门协同， 公共部门与非政府组织也“内外联动”等。新中国成立以来，我国政府在丰富的行政实践中，以横向间跨部门联动为重点，在公共行政机构内部形成和发展了部际联席会议制度，这一制度进一步健全和完善了政府部门间协调配合、有效竞争的运行机制，从整体上提高了政府能力。

（二）部际协调的现实困境

1．立法冲突，政出多门我国宪法第90条和《立法法》第71条赋予中央部委制定规章的权限，部分国务院直属机构拥有行政立法权，主管某项专门业务且能独立承担责任。但对部委地位和部委关系协调并未提及。根据我国法律制定程序，一般由相关部委牵头起草，再由政府向人大提案，审议通过形成法律。人大在立法工作中的作用并不显著。基于部门本位主义，各部门起草的法律缺乏统一性，往往与其他法律不兼容甚至相互矛盾，产生条块冲突和部门争议，使部际关系更难协调。

中央部委在制定政策时缺乏事前协商，导致政出多门。“部与部之间的摩擦点增多，按职能划定的部长期以来与其他部就逾越既定管辖权的问题发生争执” [1]。由于缺乏严格的工作规范和监督程序，部门出台的政策罔顾外部公众利益，各行其是，不利于整体服务型政府建设。

2．职责同构，权责不清。所谓“职责同构”，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一和一致。用通俗的话来描述，就是指中国的每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在政府机构设置上表现出“上下对口，左右对齐” [2]。过去中国政府机构改革之所以陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环之中，是因为机构改革仅仅停留在“精简”的低水平上，简单地进行部门合并，并没有真正做到职能转变和明确的职责划分，部门间并没有精诚合作。职责交叉重叠，上下统一归口管理，导致政府机构尾大不掉，效率低下。职责划分不清给各部委的职能扩张预留了无限空间。在很多公共事务领域，行政部门有利可图时可以插一脚，无利可图时退一步，造成无人履责、监管不力的真空地带。

3．互信不足，沟通不畅建立部门之间长效持久的信任关系至关重要，这是实现协同合作的重要基础。目前各部委之间存在各自为政、以部门利益为重、政策打架等问题，原因就包括互不信任，缺乏有效沟通和协商。为了打破部门限制和垄断，促进行政资源共享，增强各部委间相互信任，提高行政部门间的联动协调效率，有必要构建顺畅的部门间沟通协调联动机制，所以部际联席会议应运而生，成为行政管理方式创新的现实选择。

二、部际联席会议的定位和特征

（一）部际联席会议的定位

理解部际联席会议，首先要理解（行政）联席会议。联席会议一般是指没有隶属关系但有工作联系的部门，为了解决法律法规政策没有规定或规定不够明确的问题，由一方或多方牵头，以召开会议的形式，在参与各方充分表达意见的基础上，达成共识，形成具有约束力的规范性意见，用以指导工作，解决问题。其具体操作形式包括以下三种 [3]：一是中央政府领导人定期亲自主持召开协调部门间关系的会议；二是几个部委就共同关心和职责上相交叉的问题进行协调和沟通，避免“自说自话”和互不相让的局面出现；三是建立部委间的信息沟通机制。作为一个以会议形式共同行使权力的工作体制，这实际上是一种议事、协调的机制和形式。

根据《国务院办公厅关于部际联席会议审批程序等有关问题的通知》，部际联席会议是指为了协商办理涉及国务院多个部门职责的事项，由国务院批准建立，各成员单位按照共同商定的工作制度，及时沟通情况，协调不同意见，以推动某项任务顺利落实的工作机制。它是行政机构最高层次的联席会议制度。

（二）部际联席会议的特征

在发达国家，以自愿、平等、合作、共识为标志的跨部门间横向协同联动，正日益成为新趋势。跨部门间横向联动与协同的主要组织载体就是“部际委员会”，按照澳大利亚官方的界定，部际委员会具有几个特点:①官员以各自部门代表的身份正式参与会议；②他们被授权代表部门发言，阐明部门在所涉问题上的立场；③成员构成和业务范围有明确界定，而且受到相关权威的首肯；④决策以共识为基础。简言之，“代表性”和“共识决策”是部际委员会最鲜明的特征。

跟国外的“部际委员会”不同，我国的跨部门联动协同模式主要是“部际联席会议”，这是我国行政发展和改革实践中比较普遍的一种模式。

1．部际联席会议的参加主体成员是国务院有关领导或者各部委主管负责人。由国务院领导志牵头负责的，名称带有“国务院”字样，如2003年成立的国务院新型农村合作医疗部际联席会议制度，由国务院主管卫生工作的领导吴仪任联席会议组长，联合卫生部、财政部、农业部、民政部、发展改革委、教育部、 人事部、 人口计生委、食品、药品监管局、中医药局、扶贫办共11个部门。需要说明的是，如果是由国务院领导牵头，这样的部际联席会议就不仅仅是同级别部门之间的联动协同，还包括上下级之间的纵向联动。

2．部际联席会议是一种制度安排和工作机制，不是实体的组织机构或者领导岗位。这一点跟国外的“部际委员会”不同，国外的“部际委员会”是一种组织载体，而我国部际联席会议只是通过召开会议的形式，共同协商得出决议，联合发布政策，各个部门按照责任划分落实工作。

3．部际联席会议具有过渡性和临时性。国外“部际委员会”可以是临时的，也可以是常设的。但我国的部级联席会议都具有过渡性和临时性，部际联席会议因专项任务启动，工作任务结束后，应由牵头部门提出撤销申请，经各单位同意后，报国务院审批。

4．部际联席会议以研究并解决共同问题、开展平等协商与协调合作为目的，参与主体之间无严格隶属关系。部际联席会议在设立、运行、组织分工、撤销等过程中有明确的“牵头部门”， 但“牵头部门”并无指挥命令的权力，只是作为一个发起者或组织协调者。由于“牵头部门”缺乏实质权力，各个部门之间也并不是上下归口的隶属关系，这就很容易导致联席会议各主体之间达成的合作协议规范效力不足，在实际实施过程中仅靠部门自主性和诚信去执行。

三、部际联席会议的必要性和意义

（一）部际联席会议的必要性

过去多年的改革进程中，部门利益及其相互之间的冲突在一定程度上为改革带来了阻力。“政府部门掌握着制定政策的权力，使之可以对立法的过程有着重大的影响，这就出现了一种可能性，即在部门利益的驱动下，将公共权力部门化，部门权力利益化，部门利益政策化甚至法律化。” [4]“权力部门化、部门利益化、利益法律化”是部门利益问题的主要表现。现阶段，我国权力部门化的问题十分突出，政府执行上级政策主要是通过各个部门来承担，政府只是一个虚的名头，真正掌握职权的是不同的部门和科室， 这就不可避免地出现“部门本位”思想和“部门行政”的局面。历次政府机构改革并没有解决机构重叠、部门林立、职能交叉、权责不清的问题，反而使更多的政府部门固守部门本位主义，演变为自利性组织，导致公共权力的部门化，行政部门与下级组织和下属企业结为利益共同体，部门通过向市场输送特许经营权和垄断资源，换取经济利益。

在跨界公共问题领域，需要跨部门协同联动，部委之间的利益协调对改革效果将起到重要作用。通过某种机制来改变部委利益割据的局面，打破原有行政管理布局，超越部门限制，统筹各部门资源和力量，这是需要深化改革的地方，其中，建立并发挥部际联席会议的作用是非常重要的模式。

大部制改革背景之下，再单独设立改革机构来促进部级协调已经不太可能，但又需要统筹和协调平台，所以联席会议成为目前较为理想的协调议事模式。联席会议的设立，将部际联动协调机制在部委牵头的层面稳定下来，形成制度化模式。部委之间的利益协调对未来改革效果将起到重要作用，而过去一系列联席会议的建立，说明通过部际联席会议机制来改变部委利益割据的局面，已经纳入决策层考量。

（二）部际联席会议的重要作用

部级联席会议是常规行政管理机构的有效补充，起到信息沟通的交流作用，还能为行政决策提供咨询和评估，也为决策实施提供了一定的组织保障。

1．从微观视角上看，部际联席会议有利于解决公共部门中的交叉事务。由于立法缺陷，政府职责体系不健全，行政权力清单和责任清单迟迟不落实，导致各部门之间的管辖权冲突，现实中的许多交叉问题、具体问题、紧急问题或者重大问题等，很难及时有效地得到解决。等待法律法规的完善和规范需要花费太多时间，有可能错过行政管理的良好时机，导致不良后果。所以，组建部际联席会议能够及时有效地达成公共政策，增强行政决策实施的指导性和针对性，促成公共问题得以有效快速地解决。

2．从宏观视角上看，部际联席会议有利于形成团结协作的格局，促进统筹优化和整体提高。部际联席会议的成立和召开以共同问题为导向，以平等协商为基础，以协同联动为目标。部级联席会议的召开能够促进各个参会主体间的信息共享和资源互补，还能实现风险联合评估，进而可以及时预测和发现行政管理中的共性问题，从系统层面研究处理措施，进而优化部际联动体系，促进整体政府能力的提高。

3．从工作成效来看，有利于提高工作效率。部际联席会议的召开基于各部委之间的诚信与合作，共同达成的协议是在各个行政主体反复协商、充分讨论的基础上形成的，有一定的共识基础。按照职责分工和合作协议，有利于激励各方落实工作，履行职能。

四、完善部际联席会议制度的建议

（一）充分发挥部际联席会议的职能和作用，构建政府部门间伙伴关系

应该重视部门间协调合作，要充分发挥既有的部际联席会议制度的调查、协商、决策、咨询、组织、监督、评估作用，促进跨部门间资源共享，尤其是财政资源和信息资源共享，进一步规范和限制“第二财政”问题和部门利益化问题，加强财政监督，针对重大的行政事项，可以设立专项资金，由部际联席会议办公室统一管理。健全信息共享平台，加强部门间信息互动，各个部门不能私自截留公共信息，要将文件资料和会议纪及时纳入互动平台。同时，还可以通过公务员轮岗机制，促进跨部门之间的互联互通。

（二）健全职责体系，构建更加有效的沟通机制

部际联席会议的运行应该在职责明确的情境下设定发展目标，在法律规范的情景下协调合作，需要健全部门职责体系和构建更加有效的沟通机制，通过多种途径推进跨部门合作。通过部际联席会议来弥补大部制改革的不足，应该说是权宜之计，但也不失为过渡良策。比如说，目前京津冀协同发展非得通过顶层设计和多部门的联合举措才可逐步开展，绝非单一部门和地区所能完成，所以有必要成立京津冀协同发展领导小组，召开京津冀协同发展部际联席会议，研究促进京津冀协同发展的有关重大问题，形成合力，真正促进京津冀协同发展。

（三）确定设置规范，严格控制数量，提高专业化水平

进一步明确细化部际联席会议的管理办法，出台相关规定和实施细则，使部际联席会议制度真正走向制度化。同时，部际联席会议的设置一方面要考虑到行政活动的效能性，一些专业性的重大事务应该由专业化的部门来牵头管理，这样有利于提高行政效能和专业化水平。另一方面也需要考虑行政活动的协调性，一些职能相近、业务相互联系的事务应该集中到一个部门中进行管理，通过设立大部门的模式来统一管理，避免部门间的相互扯皮和行政责任虚化，影响政策执行力度。

（四）完善监督机制，促进部际联席会议的规范化

由于部际联席会议主体成员之间并不是上下级隶属关系，缺乏明确的监管部门，无上级领导部门对其直接监督，容易导致违法乱纪的问题，尤其是财政经费的来源和使用问题， 缺乏相应的规定和监管，财务会计制度不完善。所以，下一步要加强对部际联席会议的内外部监督，完善监管体系，依法开展部际联席会议活动，促进部际联席会议的规范化。