城中村的村民资格认定法律问题探究

成华

摘 要：城中村的村民资格问题关系到村民的基本权益保障和城市的社会稳定，需要出台相关法律制度予以调整。村民资格的认定应遵循“依据法律、尊重历史、公平合理”等原则，要以户籍关系为基本依据，并综合考虑实际居住、履行义务等情况。在村民资格纠纷的处理程序上，建议先置行政确认，再由法院通过行政诉讼进行监督制约。

关键词：城中村；村民资格认定；村民自治；司法审查

中图分类号 TU984 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）02-01-03

农业、农村和农民问题事关我国经济社会发展稳定的大局。农村是我国法制建设中的薄弱环节。随着经济快速发展，因村民资格和集体经济收益分配所引发的纠纷逐渐增加，在一些地方甚至出现了久拖不决的群体性上访。由于法律和政策不明，各地在实践中的认识不一，处理方法大相径庭。如有些省的高级人民法院明确规定对此类纠纷不予受理，有些省则在细致调研的基础上出台了指导审判的规则。本文拟以其中矛盾最为突出的城中村为例，从法理角度进行剖析，探究构建问题解决的方案。

1 城中村村民资格纠纷的缘起

城乡二元经济结构造成了巨大鸿沟，农村户口含金量低，“农转非”在全国一度成为相当时髦的选择。在此背景下，村民资格之认定并不是一个显眼问题。改革开放后，城市版图急剧的、非整体推进式的扩张割裂了传统的村庄，“城中村”现象由此产生。城中村因拥有极其珍贵的不动产资源且接近市场的需方，致使作为村内集体福利享受前提条件的村民资格“行情”看涨，昔日安宁的村庄不再平静。郑州A村的女子金氏等人与村委会的纠纷便是典型一例。据2011年3月17日的《东方今报》报道，金氏在该村生活长大，成年后和其他几十个村民一起成为郑棉七厂的占地工人（即工厂占用村土地，同时给村里分配工人名额），在工厂破产后户口又转回村里。从2006年开始到2010年初，金氏每年都从村里领取村民的数百元分红和粮油等物品。2010年10月村里发放股权证时，金氏被排除在外。在2011年初的村民福利发放中，金氏亦未能领到象征村民和股东身份的分红：现金3万元及若干食品。村委会根据村规民约告知金氏，出嫁女不能享受村民待遇。她为此提起诉讼，法院以“不属于民事案件受案范围”驳回。于是，金氏只能通过漫长的信访渠道来解决问题。

上例中核心的问题是村民之概念界定。譬如学生的学籍、军人的军籍等团体资格的生成与变更都有明确的法律规定可循，但什么样的人方具有村籍，进而得以村民之身份行使权利和履行义务，法律层面从未做出明确回答。其一，《村民委员会组织法》是调整村民自治关系的基本大法，唯一触及这一问题的是第十三条中列举了在村民委员会选举中有选举权的村民之情形，例如“户籍在本村并且在本村居住；户籍不在本村，在本村居住1a以上且经村民会议同意参加选举”等。这一条款仅针对村民行使政治权利这一单一事项而言，从逻辑上看并不属于对村民概念的正式界定。当然，该条款隐晦传递的信息是，我国的最高权力机关似乎并不认为“户籍在本村”是村民资格的必然要件。其二，《农村土地承包法》作为调整农村生产关系的基本法律，规定原则上只有“农村集体经济组织成员”享受优先承包权。依据其第二十六条规定，“承包方全家迁入小城镇落户的，可以继续保留土地承包经营权。若承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，则应由发包方终止承包关系，收回土地。”即户籍变动对承包资格的影响视具体情况而定。至于具备何种特征的人能称为“农村集体经济组织成员”，该法并未界定。其三，在《农民专业合作社法》、《农业法》等重要涉农法律中，虽在多处强调要保护“农村集体经济组织成员”、“农民”的权益，但也未见相关概念的解释。既然法无明文规定，在现实中，村民资格之判断自然交由村通过自治权予以解决。自治权是我国宪法明文规定的权利，在基层的实际操作中，村民们往往理解成可通过民主的形式“全面做主”，造成少数村民的基本权利受损。2003年11月22日《大河报》所载的郑州市B村以“连续脱岗2个月，不参加集体劳动为由”开除部分村民的村籍即为例证。我们必须承认的是，村民自治是中国农村的民主政治实践，它的成功运作需要村民具有一定的文化知识和理性的价值观。在现实中可以看到，凡是在文化比较贫乏的地方，民主观念、民主作风就很难树立，民主制度很难形成，偏执、独断、盲从现象得以流行。在价值观上，他们很难正确处理个人与社会、个人自由与社会权威的关系。很多人甚至认为自治就是只要遵循少数服从多数的表决原则，想干什么就干什么，把村民自治和国家法律相对立。可见，在自治机制运行的外在条件不完全具备的情况下，因村民资格认定引发的纠纷就在所难免了。

2 城中村的村民资格认定的原则与标准

村民资格和农村集体经济组织成员资格是2个不同层面、不同外延的概念。村民资格，其主要强调的是政治权利，相对应的为村民委员会；集体经济组织成员资格主要强调的是经济权利，与之相对应的为合作社等集体经济组织。但我国现行法律对二者并未严格区分。例如，按照《村民委员会组织法》第八条、第二十四条，村委会可以管理农民集体所有的土地和其他财产，村民会议可以讨论决定村集体经济所得收益的使用。从法理上讲，管理主体本应为当地的农村集体经济组织。法律如此规定，是因为享有村民资格的人，一般也就是农村集体经济组织成员。现实生活中村民资格之纠纷也主要起因于经济层面利益的争夺，为论述方便，本文将两者作同一化处理。关于村民资格认定之具体标准，有“户籍说”、“实际居住地说”、“权利义务相统一说”等多种标准。要判断这些标准的合理性，首先要探讨资格认定的原则。

2.1 认定原则

2.1.1 合法性原则 合法性原则是首要原则。即在认定的实体性规则和程序方面，不得违反我国已有法律规定。在法律未有明示规定的，不得背离其内含的宗旨和精神。例如，我国法律保护合法的婚姻关系、收养关系，那么基于这些法律关系而提出的加入村籍申请就不能被拒绝。按照户籍管理规定，子女随父或随母入户。那么，就应在该子女出生日起认定村民资格。强调合法性原则，因为村民自治权并不是天生的，而是来源于法律的授权。国家法律规范分为任意性规范和强制性规范。村民自治规范从地位上而言是国家法律规范、国家政策的补充性规范，不得与国家法律规范中的强制性规范相抵触，否则不发生国家认可的效力。合法性原则所言之“法”，不应作过宽泛的理解，主要包括全国人大颁布的法律、国务院颁布的行政法规，及有立法权的地方人大颁布的地方性法规。在当前，国家正式层面对村民资格关系进行干预的唯一手段是公安机关代表公权力所进行的户籍管理。户籍的取得需要遵循严格的法律程序，在多数情况下入户还需要由村委会签章许可。因此，凡具有合法户籍的人应被推定具有村民资格。若村委会否认此类人员的村民资格，需有明显正当的理由。这是由户籍的法定证明力所决定的。

2.1.2 历史原则 尊重历史原则强调的是法律所追求的秩序价值，即要尽量维护利益格局的现状。秩序是一定的物质的、精神的和生活方式的社会固定形式，建立社会秩序的目的归根到底是要创造一种安居乐业的条件。人们一般都倾向于安全的、有序的、可预见的、合法的、有组织的世界。因此，在社会进程问题上，保持某种程度的一致性、连续性和确定性非常重要。基于秩序目标的追求，对于一些在本村生活了多年、参与村劳动和民主管理的人，即使没有本村户籍，也可以认定为村民。例如，农女嫁出后，在男方处固定生产、生活，并依赖男方土地作为基本生活保障，无论户口是否从嫁出地迁出，均应认定为具有嫁入地的村民资格。关于“空挂户”的村民资格极具争议。空挂户也称“爬户口”、“外来户”。目前司法实践多倾向于否定其资格，本文认为应具体情况具体分析。对于因个人或历史原因迁徙至新村的，若在此生活多年，生儿育女，与当地村民融为一体的，即使其当初签署了放弃村民待遇的书面声明，也可以考虑赋予村民资格。对于为求学、工作方便，仅将户口挂在村里、人户分离的情形，则不应予以认定。

2.1.3 公平合理原则 公平合理原则强调的是利益的平衡，意味着各得其分、各得其所，即“给予每个人他应得的部分”。在城市化背景下，城中村村民资格的认定实际上是一种稀缺资源的分配过程。以下分配原则应予以考虑；一是“按照需要分配原则”，即根据每个人及其家庭必须得到的最低限度或一定限度的需要进行分配。如果村民资格关系到某个人的基本生活保障，则应赋予资格。如前文中所述郑州A村的女子金氏等人，户口已转回村里且未由企业购买社会保险，则应由村里承担一定责任，给予合理数额的股份。出嫁女和入赘男的村民资格问题在现实纠纷中占很大比例。基于公平的解决之道是，可在原村或现村中保障其一，不允许同时在两处享受村民待遇。因就学而转出户口的大学生，在获得稳定工作前，应保留其村民资格。同理，未获任军官的现役人员、劳改服刑人员等亦不能被剥夺村民资格。二是“按照劳动分配原则”，即每个人根据劳动时间或对村集体的贡献、工作表现和劳动成果进行分配。具体操作时，可设定一定期限的实际居住年限。值得注意的是，由于乡统筹、村提留、农业税都已经被取消，因此当前对劳动贡献的量化的确存在一定的困难。可考虑视为履行义务的情形包括“参加村民主管理、公益活动等”。

2.2 认定标准 在认定标准方面，执行任何单一的标准都可能难以获得争议各方的认同。譬如，执行“户籍标准”，简单易于操作，但可能会导致村庄人口急剧膨胀，令原住居民待遇大幅缩水。执行基于密切联系原则的“实际居住地标准”，能为多数村民所接受，但由于过分强调长期居住，将导致农业人口向二、三产业转移的积极性降低，对城市化进程造成不利影响。执行“权利义务相统一”标准，公平度亦比较高，但存在可操作性不强的问题。将上述各标准综合起来，是一个较为妥善的办法。

依据《立法法》第八条的规定，村民资格认定应由“法律”予以规范，其立法权在全国人大。因此，村民资格认定的有关规则可在修改《村民委员会组织法》时予以增补，或由全国人大出台司法解释。

3 城中村村民资格认定纠纷的处理程序

关于村民资格认定纠纷的处理程序，有2种观点：一是认为此类纠纷的社会政策性比较强，应交给行政机关处理，法院不宜介入。二是认为无须先置的行政处理程序，法院可以直接受理当事人和村委会之间的纷争。本文认为，村民资格关系到村民重大权利的实现，尤其要注意合理平衡村民自治权、行政管理权、司法审查权三者间的关系，故建议采取各方分工合作的方式，即先由行政机关依照申请实施行政确认行为，对行政机关的确认行为不服者，可向法院提起行政诉讼。理由在于：第一，从《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》等法律的基本规定来看，我国的基层行政机关享有法定的指导权（如乡政府）、监督管理权（如县级人民政府农业部门）。事实上，由于村民自治权存在滥用的可能，行政机关也一直在对村级事务进行积极干预，村民们也习惯和依赖于这种干预。因此有必要保留基层行政机关对村民资格认定事务的监督管理权。第二，相对于人民法院，基层行政机关更接近村民，对自治状况更为熟悉。由行政机关先行处理此类纠纷，成本较低，可提高工作效率，避免影响社会稳定的群体性诉讼。第三，法院对行政机关的行政确认行为通过行政诉讼予以审查，意在抑制行政权的滥用。行政确认和司法确认不存在法律上的对抗性。法院的审理主要把握2点，一是审查基层行政机关的确认行为是否与客观事实相符合，二是行政确认行为是否具有合法性。

本文注意到，在村民资格的行政确认方面，我国一些地方已有较为成功的实践。例如，安徽省铜陵市于2012年4月出台了《农村集体经济组织成员认定办法》。按照该办法，认定程序依次为：第一，申请人填写《铜陵市农村集体经济组织成员身份证明申请表》并向村民小组（居民小组）提交申请，村民小组同意后公示10d；第二，村民委员会审核；第三，乡镇人民政府（办事处）审核；第四，县级农业行政主管部门审核后加盖“农村集体经济组织成员身份专用章”，完成确认程序。笔者相信，该市在此基础上辅之以行政诉讼，即能实现权力体系的平衡，最终无论是村民组织的权益还是村民的权益，都能得到较好保障。

参考文献

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[3]张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001（10）.

（责编：徐焕斗）