论地方碳排放交易机制的构建

□彭本利

（玉林师范学院 法商学院，广西 玉林 537000）

论地方碳排放交易机制的构建

□彭本利

（玉林师范学院 法商学院，广西 玉林 537000）

地方层面开展碳排放交易是地方积极应对气候变化，进行气候制度创新和实践探索的体现。确立地方碳排放交易机制，形成区域性碳排放交易市场，为将来构建全国统一的碳市场，实施全国性的碳排放交易制度提供实践基础，同时也将推动地方的低碳发展。中国目前具有实施地方碳排放交易的政策法律条件和实践经验。地方碳排放交易机制的构建主要包括：制定地方碳排放交易管理办法和实施细则、合理选择地方碳排放交易的模式、建立碳交易所并明确其功能等方面。

碳排放；交易；气候变化；地方层面

地方层面开展碳排放交易是地方积极应对气候变化，进行气候制度创新和实践探索的体现。确立地方碳排放交易机制，形成区域性碳排放交易市场，为将来构建全国统一的碳市场，实施全国性的碳排放交易制度提供实践基础，同时也将推动地方的低碳发展。我国地方层面已有较多碳排放交易的实践探索，因而研究我国地方碳排放交易机制具有重要的意义。

一、地方碳排放交易及其必要性

碳排放交易是运用市场机制实现低成本温室气体排放控制的活动。碳排放交易源于排污权交易，其最先是从地方层面开始实施的，后为国际层面应对气候变化所采纳，国际层面的实施又推动了碳排放交易在各国国内层面的进一步发展。在碳排放交易机制下，通过市场“无形的手”对气候容量资源按照最优化的方式在市场主体之间进行配置，单位减排成本低的企业可以充分发挥优势，通过出售排放指标将潜在的减排潜力转化为现实的经济收益；单位减排成本高的企业可以通过碳排放交易机制以低于自身减排费用的价格购买到所需的碳排放指标。这样，一方面保持了经济快速健康发展，另一方面又达到了控制区域碳排放总量的目标。实行碳排放交易，不仅可以使排放多的企业增加成本，而且可以使排放少的企业获得经济效益，还可以促进相关低碳技术和产业的发展。这有利于把政府强制减排行为转化为企业自主减排行动，实现环境效益、经济效益和社会效益的共赢。

地方碳排放交易是指在国内的地方层面开展碳排放交易以实现地方气候治理的目标。市场机制作用的有效发挥本有赖于全国统一碳市场的建立和形成，但是，当前我国缺乏国家层面的制度保障和实践基础，构建统一碳市场的条件尚不成熟。同时碳排放交易关涉节能减排以及应对气候变化，如何确立碳总量控制目标、如何公正有效地进行碳排放限额的分配、如何确立碳交易的范围和方式等在我国都是新课题。碳减排额的统计、监测、核证等也都具有较强的专业性和技术性，有必要通过地方层面的先行先试积累经验，并逐步提高公众和企业对气候变化的认识，树立气候容量资源稀缺的意识。因而，在地方气候立法中确立地方碳排放交易机制，形成区域性碳排放交易市场，为将来构建全国统一的碳市场，实施全国性的碳排放交易制度提供实践基础。

我国尚处在工业化和城市化的进程中，许多地方能源消耗总量增长较快，并且还将有一个较长的上升期，能耗与碳排放的相关性决定了这一时期我国减排存在巨大压力。在地方气候立法中率先实施地方碳排放交易机制，能弥补我国现行的以行政指令为主导的减排机制，“克服现行机制中存在的缺乏弹性、效率损失和缺乏适当的激励机制等缺陷”[1]，充分发挥市场机制的作用，确保地方层面顺利实现节能减排的任务。地方碳排放交易也体现了地方气候利益的公正协调，因为地方碳排放交易实现减排成果的固化、量化和规范化，盘活了地方的碳资源，可优化配置气候容量资源，有利于调动地方层面各主体广泛参与、共同合作实施气候治理的积极性，使碳减排的方式和路径多元化。市场机制是政府管制的重要补充，构建地方碳排放交易机制也是加强地方层面应对气候变化管理体制和能力建设的重要途径。地方碳排放交易，还使更多资金得以投入到应对气候变化，尤其是清洁能源领域，促进地方技术和管理的创新，提高可再生能源、低碳技术的研发和应用，推动地方的低碳发展。

二、我国地方层面实施碳排放交易的条件

（一）政策和法律条件

1.国家层面的政策和法律条件

2009年11月25日国务院常务会议决定，将中国2020年单位国内生产总值碳排放强度在2005年基础上降低40%～45%，并作为约束性指标纳入中长期国民经济和社会发展计划，非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出中国单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放要分别下降16%和17%，同时要求“有效控制温室气体排放”“逐步建立碳排放交易市场”。单位国内生产总值碳排放强度作为约束性指标已逐步分解到地方各个层面和各个行业，国内能源消费总量控制以及碳排放强度控制为实施地方强制性碳排放交易确立了总量控制的前提。2011年10月29日国家发展改革委办公厅发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（发改办气候[2011]2601号）提出为落实“十二五”规划关于逐步建立国内碳排放交易市场的要求，推动运用市场机制以较低成本实现2020年我国控制温室气体排放行动目标，加快经济发展方式转变和产业结构升级，同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。根据试点要求，2013年底在试点省市启动碳交易市场，2015年建成全国性市场。在2011年11月22日国务院新闻办公室《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》第七部分“十二五”时期的目标任务和政策行动中提出逐步建立碳排放交易市场。借鉴国际碳排放交易市场建设经验，结合中国国情，逐步推进碳排放交易市场建设。通过规范自愿减排交易和排放权交易试点，完善碳排放交易价格形成机制，逐步建立跨省区的碳排放权交易体系，充分发挥市场机制在优化资源配置上的基础性作用，以最小化成本实现温室气体排放控制目标。国务院印发的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》提出“建立碳排放总量控制制度，开展碳排放权交易试点，制定相应法规和管理办法”。2012年6月，国家发展改革委颁布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》具体规定了自愿减排项目管理、减排量管理、减排量交易、审定与核定管理等内容，为地方层面实施自愿碳交易提供了指导。

2.地方层面的政策和法规条件

我国地方层面已在排污权交易试点的基础上开展了许多地方性立法。如重庆市、湖南省、湖北省、江苏省及其江阴市、浙江省及其杭州市和嘉兴市等地方省市颁布了主要污染物排放权交易管理办法和主要污染物排放权交易实施细则等地方性排污权交易立法。[2]为地方层面开展碳排放交易制度建设提供了可资借鉴的经验。

2010年1月20日国内首部民用建筑领域排放权交易规范性文件——《天津市民用建筑能效交易实施方案》正式颁布。该方案制定了办理民用建筑能效注册、委托核证减排量、办理签发减排量手续、在天津排放权交易所办理交易登记以及持签发的减排量证书在天津排放权交易所进行交易的完整的民用建筑能效交易程序。它是国内首个由地方政府出台的关于碳交易的具有可操作性的文件。该方案提出，将根据国务院《民用建筑节能条例》和国家及本市民用建筑节能强制性标准，制定天津市民用建筑用能指标和定额。“当天津的民用建筑实际运行能耗低于用能指标或定额时，其节约的能耗折算成二氧化碳排放量可进行有偿转让，”“而当民用建筑实际运行能耗高于用能指标或定额时，要通过节能改造或节能措施降低实际运行能耗，或购买等额的二氧化碳排放量以完成节能目标任务。”[3]2011年3月出台的《福建省建筑节能“十二五”专项规划》明确提出了福建将在厦门开展低碳城市建设试点和碳排减量交易试点。具体做法就是给各个建筑物测算碳排量指标，根据这个指标进行排放。如果超出这个排放量，就需要花钱在交易所“购买”碳排放指标，从而控制整座城市的碳排放量。“城市成为另一个碳交易的广阔市场。建筑领域碳交易给绿色城市发展提供了新的驱动力。”[4]从2011年年底到2012年一季度，全国共有20余个地方政府陆续出台了建筑节能相关政策和地方性规范，对建筑节能提出具体要求，有的明确规定，如果建筑节能设计要求不达标不得施工、不得验收。[5]

（二）地方实践经验

作为首批碳排放权交易试点省市，北京的试点实施方案已获国家发展改革委审核通过，预计于2015年基本形成具有地方特色的碳排放交易体系。其他省市的碳排放权交易试点方案亦在抓紧设计之中。从已经发布的试点方案来看，北京、上海将碳排放权交易主体以二氧化碳排放1万吨为分界线。如北京拟被强制纳入碳排放权交易的主体，为辖区内2009年～2011年年均直接或间接排放二氧化碳排放总量1万吨(含)以上的固定设施排放企业(单位)。据测算，符合要求的企业约400～500家。上海的入选企业将达到380家。天津市则将年综合能耗1万吨标煤以上的企业拟纳入试点。“方案中涉及五大行业的100多家企业，其碳排放量占全市的60%左右。”[6]广东在2013年启动省级碳排放权交易机制，建立国内首批碳交易区域市场。预计第一阶段将涉及三四百家重点耗能企业，企业包括钢铁、电力、陶瓷等高耗能行业，之后逐步扩大碳交易试点覆盖范围。国家试点名单外的省市也自主推动碳交易试点，如重庆市正在编制碳排放权交易试点实施方案，研究制定碳排放权交易试点管理办法，其中包括重庆碳排放总量目标，以及企业和机构的碳排放分配方案等内容。重庆已经确定碳交易中心2012年初挂牌，开展第一批碳交易，力争2013年开展碳排放权交易试点。[7]区域性碳排放交易合作也在开展，如2013年11月28日，北京会同天津、河北、内蒙古等地签订了关于开展跨区域碳排放权交易合作研究的框架协议。2014年12月深圳市与包头市发改委代表两地政府签署了《深圳市包头市碳交易体系建设战略合作备忘录》。合作内容包括：研究、制定《包头市碳交易体系建设实施方案》，分享碳交易体系建设和管理经验，培育管控单位碳交易市场参与能力，推进碳交易服务体系建设，引进国内外优秀碳金融投资机构等。

国内地方自愿性碳交易已迅速发展，2008年8月5日北京环境交易所、上海环境交易所同时成立，2008年9月25日天津排放权交易所成立。上海环境交易所提供绿色世博自愿减排平台，天津排放权交易所推出企业自愿减排联合行动，北京环境交易所推出中国低碳指数、熊猫标准。此后全国各地都掀起了成立环境交易所的热潮。2009年以来，安徽、贵州、河北、山西等省，以及武汉、杭州、昆明和大连等市的环境交易所也相继成立。

各地也已有许多成功的碳交易案例。如2010年4月27日上海环境能源交易所网上交易平台正式开通，第一个月共成交526 例，这一自愿碳减排交易系统主要包括了远程交易、即时报价、网上交割以及核证标准等技术系统，同时还建立了登记结算系统。2011年11月，“中国绿色碳汇基金会与华东林业产权交易所先行在浙江义乌开展林业碳汇交易试点。试点启动仪式上，有10家企业签约认购了首批14.8万吨林业碳汇，每吨价格为18元。”[8]2012年2月1日，全国首场碳交易竞价会在福建厦门市碳和排污权交易中心举行，竞价标的是碳减排量。经过5轮公开竞价，农业银行厦门市分行成为厦门市首宗碳交易的买家。本次交易的标的为自愿减排量1.2万吨，最终成交价比底价增值了13%。厦门此次碳交易采用公开竞价模式，在国内碳交易领域是一次重大突破。[9]

国家发展改革委批准的两省五市碳排放权交易试点运行良好，交易量和交易额呈不断增长的趋势。从交易量来看，截止到2014年11月13日，湖北省交易量达到799万吨，位居各试点之首；深圳交易量为169万吨，位居第二；上海交易量为132万吨，位居第三；广东交易量为112万吨；北京市为100.3万吨；天津市为100万吨；重庆碳交易启动时间较晚，只完成启动首日的交易量14.5万吨，至11月13日再无交易。从交易额来看，截止到2014年11月13日，湖北省交易额达到1.42亿元，位居各试点省市之首；深圳市交易额达到1.15亿元，位居第二位；广东省交易额为0.62亿元，位居第三；北京市交易额为0.6亿元；上海市交易额为0.5亿元；天津市交易额为0.2亿元；重庆市由于开市时间短，交易额较少，仅为446万元。[10]

（三）我国地方碳排放交易存在的问题

从我国地方碳排放交易的实践情况来看，也存在很多问题。如：（1）交易规则不完善。有些地方为了推动交易，在相关规则还没制定的情况下匆匆上马。有些地方制定的碳排放管理规定非常简单。（2）交易类型单一。各地方碳排放交易的类型及市场定位往往大同小异，没有体现各地的实际，比如地方所具有的碳汇优势和碳源特点。（3）碳交易平台的性质和功能不明确。有的地方的碳交易平台成为政府部门附属机构，丧失了作为市场交易平台应有的独立性。有的地方的碳交易平台的职能往往大包大揽，使得交易平台的市场服务功能不够而行政干预有余。

三、地方碳排放交易机制的构建

（一）制定地方碳排放交易管理办法和实施细则

在地方层面应对气候变化综合性立法中明确碳排放交易机制后，需要根据各地的具体情况制定本地区的《碳排放交易管理办法》和《碳排放交易实施细则》，明确碳排放、碳排放权等基本概念，就碳排放交易的规则、程序、监管以及法律责任等内容作出具体规定。由于碳排放交易与排污权交易在理论基础和制度机理等方面都完全相同，在已有排污权交易立法的地方省市，可以考虑从立法上统一规范排污权交易与碳排放交易，将碳排放交易整合至已有的排污权交易地方立法中，立法的名称不再局限于主要污染物排污权交易，采用较为中性的排放权交易的名称，将二氧化碳等温室气体纳入排放权交易范围。既有利于避免重复立法以节约立法资源，又有利于实现碳排放交易与排污权交易的有效对接。

（二）合理选择地方碳排放交易的模式

我国东、中、西部在经济发展水平、产业结构等方面存在的较大差异，地方碳排放交易的类型及市场定位要与各地的实际结合起来。从行业范围上来看，可先将建筑、林业、电力等重点行业纳入碳排放交易；从地域范围来看，碳排放交易从地区试点开始，从城市碳交易到行政区内碳交易再到跨行政区域碳交易；从碳交易的性质来看，各地可视情况分阶段单独实施或综合实施自愿碳交易、强制碳交易以及项目碳交易（国内CDM机制）。下面对地方自愿碳交易、强制碳交易以及项目碳交易（国内CDM机制）进行分析。

1.自愿碳交易

地方实施碳排放交易的初期，可以先通过自愿碳交易为进一步完善碳排放权交易市场积累经验，提升减排单位的减排能力，提高公众减排及碳排放交易的意识，逐步拓展交易的种类和范围。为了保证自愿交易能够有一定的市场，建议交易所实行会员制，争取尽可能多的有自愿减排的机构参加；设计多种交易品种，满足不同客户的需要；加大宣传力度，使社会广为知晓；同时健全交易规则及标准体系，规范市场秩序。目前可借鉴北京碳交易所的熊猫标准，同时参考芝加哥气候交易所的CCX标准、自愿性核实减排标准（VER+）、自愿抵销标准（VOS）。由于自愿减排也需要有相应的登记、注册、监测、报告、核查等系统及技术服务的支持，建议碳排放交易所尽可能多地提供这方面的服务及支持。碳排放交易所自身无法提供的，可与有资质或者能力的机构达成协议，由他们提供相关配套服务。由于自愿碳交易依靠企业自愿购买减排指标的自觉性，需要建立税收优惠、企业减排指导以及成本补偿机制等激励措施，以提高企业参与自愿碳交易的积极性。此外，要建立基础排放数据、统计监测体系、排放核查机构、登记注册系统等配套设施。

2.强制碳交易

“全球碳交易市场99%是强制碳市场，只有不到1%是自愿碳市场。”[11]我国在国际层面面临的减排压力越来越大，未来将不可避免地强制减排义务。自愿性碳排放权交易的不确定性较大，无法形成稳定的市场，在发展成熟阶段，应建立以强制碳交易为主、自愿碳交易为辅的市场机制。针对经济发展较为迅速、耗能较大的东部发达地区，在电力、钢铁、石化、水泥等重点行业设定严格的减排目标，实行总量控制并合理分配初始碳排放权，具有富余排放配额的排放单位可在市场中卖出多余的碳排放配额，超额排放的单位必须买入与超额排放量相等的碳排放权。为防止碳转移和泄漏，需要在地方层面未纳入强制交易的行业和单位中继续鼓励实施自愿碳交易。如广西的强制碳排放交易可先在重工业较发达的柳州市或北部湾经济区试点，把二氧化碳减排指标分给或拍卖给试点区域内的排放主体，并运用市场化的方法实现碳排放控制目标。

3.项目碳交易——国内CDM机制

CDM机制即《京都议定书》第12条规定的发达国家与发展中国家之间合作进行温室气体减排的清洁发展机制（Clean Development Mechanism，简称CDM）。CDM机制的目的是既为发达国家提高低成本减排机制又帮助发展中国家实现可持续发展。以地方层面碳排放交易制度建设为契机，建立国内版的CDM项目碳排放交易机制，可弥补国际CDM机制的缺陷，促进国内地区之间、行业之间的协调发展。根据可持续发展的要求，制定和发布国内CDM项目的技术准入条件和优先技术目录，明确参与地区CDM项目合作的条件并对项目CERs的定价进行管理。我国西部落后地区碳汇资源丰富，东部发达地区可以通过在西部落后地区投资实施碳减排项目，形成的碳额度或者指标信用，抵扣其减排要求，以相对低成本实现自身的减排任务，同时促进落后地区实现经济可持续发展。如广西有着较丰富的碳汇资源，根据《中国碳平衡交易框架研究》广西拥有碳汇总量3171.79万吨，位列全国各省市第十位。[12]可以发展以项目为基础的碳源碳汇交易，包括森林碳汇交易机制，建立森林碳汇计量标准、交易条件和交易规则，鼓励广西自治区内外企业积极参与，盘活广西的森林碳汇资源，同时，筹集资金，缓解应对气候变化资金的不足。此外，广西特殊的区位使其蕴藏着的丰富的潮汐能、海洋能、风能、太阳能等清洁能源，具有较强的清洁能源开发前景，可鼓励、支持广西区内外各方面的主体通过CDM机制参与清洁能源和能源效率项目的实施。[13]

（三）建立碳交易所并明确其功能

碳交易是涉及政府和市场、社会和企业各个层面，从碳产品的开发到交易完成有一个较长的周期，碳减排指标的配额、项目减排量的核证、交易登记和结算各个环节技术性强，因而碳交易是一个复杂的系统工程。碳交易所作为独立的中介，能为碳交易的买卖双方搭建一个便利的平台，通过交易平台的公开竞价交易，确保交易主体的公平参与。相对于场外交易市场（简称OTC市场），碳交易所有固定场所，有规定的成员资格，有严格可控的规则制度，有明确的交易产品，不再是交易双方通过私下协商进行的一对一交易，从而降低减排成本，传导减排政策，实现碳融资，推动碳交易的发展。碳交易所的功能和作用包括：（1）制作统一碳交易合同。将合同的条款统一化和标准化，使碳市场具有高度流动性，提高市场效率。（2）提供买卖的场所。为碳交易提供一个专门的、有组织的场所和各种设施。（3）提供市场管理服务。为碳交易制定交易规则，保障和监督这些规则的实施，最大限度地规范碳交易行为，防止内幕交易、市场操纵。（4）为碳交易双方提供履约及财务方面的担保，降低碳交易的信用风险。（5）提供信息服务。将场所形成的排放限额或者指标价格和成交量等信息及时、系统地进行公布，增加市场透明度和公开性，让场外交易者了解碳市场行情。（6）为碳交易提供结算、交割服务。[14]

我国地方性碳交易所的建设刚起步，其功能及作用的发挥不可能一步到位，也不可能承担太多的职能。因而应该充分利用银行、会计、审计、金融、证券、保险、技术测量、核查认证、律师事务所等相关机构的专业资源，开放性地吸引广泛社会部门介入碳交易服务体系。

此外，要严格区分交易平台和碳排放权储备中心。交易平台应属按照民法、公司法成立的独立民事法人实体，不隶属行政部门，不具有行政性。交易平台本身不参与碳交易，是市场主体而不是交易主体，只为碳交易提供场所、价款结算、设施和信息等基础服务和中介服务。交易平台应当建立碳交易信息发布网络平台，形成可供网上查询的信息网站和数据库系统，及时提供碳交易的信息、管理制度、交易规则。并与环保行政主管部门有关碳交易的登记、管理等信息平台联网，实现信息共享与交换。碳排放权储备中心性质上属于监管机构，由环保部门组建，可以作为专业机构接受环保部门的委托对碳交易进行指导、监督与管理，负责可交易削减量的核查、碳排放配额的登记、发放和变更等工作，基于环保的目的或调节市场的目的代表政府参与碳交易，实施碳排放配额的抵消和储备。 ■

[1]张梓太.气候变化背景下我国低碳城市立法初论[J].鄱阳湖学刊，2010(4)：47.

[2]彭本利.我国排污权交易地方立法之实证分析及其完善[J].法学评论，2013(1)：78-84.

[3]李志豹.国内首部碳排放交易可操作性文件出台[N].中国企业报，2010-05-05(B2).

[4]文雯.建筑碳交易路该怎么走？[N].中国环境报，2011-09-01(8).

[5]佚名.亿万市场谁有份？[N].中国环境报，2012-04-02(B6).

[6]佚名.全国碳交易试点步伐加快——总量摸底、指标分配、交易机制等难题待解[N].中国环境报，2012-05-21(B6).

[7]定军.碳交易试点花落7家，名单外省市仍可自愿突破[OL].http：//www.cenews.com. cn/xwzx/ hjyw/201111/t20111124_709301.html，2011-11-24.

[8]王文嫣，梁敏.国家林业局发布应对气候变化要点，国内林业碳汇交易提速[OL].http：//finance.sina. com.cn/china/20120202/022311293848.shtml，2012-02-02.

[9]刘晓星.碳交易啥时说上普通话？[N].中国环境报，2012-02-08(B6).

[10]韩融，何陈棋. 中国碳排放交易试点建设现状及问题分析[N]. 东方早报，2015-01-06(B12).

[11]刘晓星.碳交易啥时说上普通话？[N].中国环境报，2012-02-08(B6).

[12]史芳，杨振威.建立以省为单位的“碳源-碳汇”交易制度[N].中国经济导报， 2008-11-08(B2).

[13]彭本利，蒋慧.广西应对气候变化立法研究[J].广西社会科学，2014（10）：25.

[14]中山大学法学院课题组.论中国碳交易市场的构建[J].江苏大学学报(社会科学版)，2012(1)：75.

【责任编辑 谢文海】

On the Establishment of Regional Carbon Emissions Trading Mechanism

PENG Ben-li
(Law and Business College, Yulin Normal University, Yulin, Guangxi 537000)

Carrying out regional carbon emissions trading is an active response to climate change, and a performance of climate system innovation and practical exploration on regional level. Establishing regional emissions trading scheme and forming regional carbon emissions trading market will provide a practical basis for building a unified national carbon market and implementing a national emissions trading system; it will also promote the regional low-carbon development. China currently has policy, legal conditions and practical experience to implement regional carbon emissions trading. The construction of regional emissions trading scheme includes formulating management measures and implementation details, selecting feasible regional carbon emissions trading mode, establishing carbon exchange platform and specifying its functions, etc.

carbon emissions; trading; climate change; regional level

DF01

A

1004-4671（2015）06-0027-06

2015-09-22

国家社会科学基金重点项目（12AFX014）、国家社会科学基金青年项目（13CFX095）、广西高校科学技术研究项目一般资助项目（ KY2015YB247）、玉林师范学院重点研究项目（2013YJZD06）的阶段性成果。

彭本利（1979～），男，湖南新化人，博士，玉林师范学院法商学院副教授。主要研究方向：法学。