省级政府权力清单制度建设探析

摘要：省级政府权力清单是对省级政府及其行政机关权力的种类、数量、使用条件、运行程序、行使边界等方面进行详细统计、全面清理、明晰权责后形成的目录清单。我国省级政府权力清单制度建设已取得了很大的成绩，但在具体实施过程中也存在着一些不足。加强省级政府权力清单制度建设可以从四个方面着手：一是全面清理行政权力，及时公开权力清单；二是明晰权力划分的依据和标准；三是依法核定清单上的权力；四是依法规范兜底性权力。

文献标识码：A

文章编号：1008-6382（2015）05－0060-05

doi:10.3969/j.issn.1008-6382.2015.05.011

收稿日期：2015－08－24

作者简介：何炜（1983—），男，河南夏邑人，商丘学院教师，主要从事公共行政理论与实践研究。

一、引言

权力清单制度是近年来我国政府行政改革实践中的一个热点问题，它是在总结一些地方规范和约束政府权力的有益经验基础上试点推行的制度 ［1］。党的十八届三中全会制定了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求“地方各级政府及其工作部门积极推行行政权力清单制度，依法公开权力运行流程” ［2］。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求“通过建立权力清单，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政” ［3］。可见，党和政府大力推进权力清单制度可以有效地划定政府权力“边界”，明确政府权力“家底”，使其接受社会公众监督，从而转变政府职能，推进依法行政。这正契合了“推进政府行为法治化”和“把权力关进笼子”等改革的目标。由于权力清单制度具有极强的针对性和可操作性，从党的十八届三中全会至今，各级政府纷纷把权力清单制度作为政府改革的突破口，使其一时间成为社会公众热议的焦点。省级政府作为一级行政主体，在我国行政体制中的位置比较特殊，对于国务院而言，它是下级政府，而对于市级、县级和乡级政府，它又是上级政府。省级政府在权力清单制度建设中，对上按照要求执行国务院制定的权力清单制度相关政策，对下监督和指导市级、县级和乡级政府的权力清单制度建设。基于此，研究省级政府权力清单制度的实施情况及其发展路径，具有重大的理论和现实意义。

二、权力清单制度及其功能和价值

1.何谓权力清单制度

自人类社会形成以来，权力的产生往往伴随着统治阶级对民众的控制与支配 ［4］。在农业社会，统治者利用意识形态将权力神化，“君权神授”是这一阶段的产物，统治者将本来应该为公众所享有的权力据为己有，将正常的公共事务管理和公共物品供给视为对公众的恩赐和施舍。这就混淆了权利与权力关系的互动，丧失了权力行使主体的义务和使命，使权力成为“洪水猛兽”。到了近代，伴随着工业文明的发展，社会对权力有了更深入的认识，产生了对权力进行“制衡”的思想。英国著名的政治思想学家阿克顿勋爵认为，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，国家在宗教、道德、政治等方面，只有一个立法者和权威，这个立法者和权威不受监控是腐败产生的原因，从本质上来说是顶层制度设计的问题。当前，我国正处在经济社会转型期，权力寻租和腐败现象时有发生，社会矛盾增多，政府在开展反腐败斗争的同时，也认识到了其产生的深层次原因——制度缺失。权力清单制度正是在这样的一个背景下提出来的。

权力清单最初起源于“负面清单”，负面清单作为一种现代市场管理理念最早出现于20世纪90年代的国际贸易协定中，是国际通用的投资准入制度。各国政府以清单的方式罗列出禁止或者限制投资经营的行业、领域，清单以外全部开放，市场主体只要依法登记注册即可自由从事市场活动。权力清单就是对各级政府及其各个行政部门权力的数量、种类、运行程序、使用条件、行使边界等方面进行详细统计和全面清理，明晰权责，形成的目录清单 ［5］。围绕着权力清单而创制的一系列规章制度即为权力清单制度。简言之，权力清单制度就是把政府行政部门的职能权限彻底暴露在阳光下，以清单方式向社会公布，政府行政部门履行职能、行使权力时应以此为边界，按照清单行使权力，未被列入权力清单范围内的职能权限不允许行使。权力清单制度体现了“法无授权即禁止”的精神。

2．权力清单制度的功能和价值

我国权力清单制度的建设，是从中央到地方自上而下实施的各级政府的自觉行动 ［6］，是一场基于中央政府内部动员的有中国特色的政府行政部门的自我改革。我国权力清单制度建设的功能和价值可归纳为以下几条：一是推进政务公开，权力清单制度的一项重要功能就是晒权，将权力公之于众，有利于公共政策公开、行政执行公开、行政裁决行为和行政复议行为公开以及行政信息公开；二是优化行政服务，权力清单制度基于职权法定的原则，将政府行政权力“关进笼子里”，着力规范权力运行轨迹，逐步提升行政权力为公众服务的能力；三是提升行政治理能力，国家治理能力现代化的关键是制度的现代化，权力清单制度是一项崭新的行政实践活动，是一项了不起的制度创新，行政清单制度必将有助于提升行政治理能力；四是提高政府行政效能，行政效能不同于一般的工商管理意义上的效能，它强调的是效率、效果和效益的综合，目的与手段的统一，权力清单制度的建立有利于明确政府权力的边界，使机关内外协调一致，进而提高行政效能。

三、省级政府权力清单制度建设中存在的不足

1．清权和晒权还不够彻底

权力清单制度的构建流程包括清权、确权、配权、晒权和制权五个步骤，清权，也即对权力的清理是制定权力清单制度的第一步。目前在清权过程中还存在以下几个方面的问题：一是行政规划、行政命令等抽象行政权力没有被清理，或者尚未向社会公布。二是部分省级政府的权力没有单列，省级政府作为一级行政部门，拥有非常大的行政权力，因此应该将省级政府的权力清单单独列出来向社会公布。三是部分省份（直辖市、自治区）权力清单还未及时上网公布，有的通过相关新闻媒体宣布制定了省级政府及其各行政部门的权力清单，但是还暂未上网进行公示。四是个别省份（直辖市、自治区）在制定权力清单的同时也制定了“服务清单”，“服务清单”上的项目大多是对行政相对人资格条件的认定、认证、考核和审批等，行政相对人只有经过政府提供的服务才能获得相应的资质，取得相应的经营许可或者其他方面的权益。由于政府提供的此类服务具有一定强制性和支配性，符合权力的本质属性，因此也应该纳入权力清单的范围。

2．权力划分标准尚待统一

全面准确地对省级政府权力进行划分，确定合理的权力划分标准是省级政府权力清单制度建设的基础。权力划分标准既要符合法理和法律标准，又要符合科学性和合理性标准，同时还要具有可操作性，有利于权力清单制度的顺利推行。当前，在我国权力清单制度建设过程中，对行政权力的划分还不统一。比如，从权力类型上来看，有的将权力类型分为行政许可权、行政处罚权、非行政许可审批权、行政征收权、行政强制权、行政给付权、行政裁决权、行政奖励权、行政确认权以及其他行政权力等十类；而有的将权力类型分为行政许可权、行政征收权、行政确认权、行政给付权、行政处罚权、行政强制权、行政裁决权、行政奖励权以及其他权力等九类；还有的认为权力类型应包括行政审批、行政奖励、行政确认、行政处罚、行政征收、行政强制、行政规划、行政裁决、行政给付以及其他权力等十类。由于目前对权力类型划分标准还不统一，给政府部门进行权力梳理带来了一定的困难。

3．制度建设的法理依据尚待强化

目前，我国的权力清单制度建设已取得了一些成绩，但是理论界对建设过程中出现的一些问题也进行了初步的反思。首先，从法理学的角度来说，政府之所以具有行政权力是因为宪法和法律的授权，从根本上说，权力来自于公众的赋予。在我国，公众与权利主体所体现的是一种“委托——代理”关系，表现为公众通过自己的代表机构——人民代表大会制定宪法与法律，然后将执行法律的权力赋予政府，进而使政府具有了行政权力。因此，从法理上来讲，省级人民代表大会可以制定权力清单。其次，“设立法外标准”的问题值得商榷。建立权力清单制度以后，会形成“依据权力清单行政”和“依据法律行政”两个执行标准。如果权力清单标准和法律规定发生了冲突，就会让行政机关产生行政困惑，即究竟是依据法律规定行政还是依据权力清单行政。当前，我国行政执行依据的标准极为复杂，在实际的执行过程中如果行政机关不太了解自己的行政职权，便可能产生依清单行政的行为。再次是政府“自我限权”的问题。由于法律制度的不断完善，政府行政机关在权力清单中增加权力的可能性在减小，但是通过权力清单限权的可能性依然存在，即可能将那些执行难度大的行政执行权力排除在清单之外。

4．兜底性权力尚需规范

兜底条款是一项立法技术，它将法律条款没有包括的、难以包括的、难以预测的内容都包含在这个条款中。由于省级政府行政工作的广泛性和复杂性，法律法规的具体条款无法包括省级政府及其工作部门的全部行政职权。针对这种情况，政府行政部门往往使用兜底条款对政府行政权力进行保障。比如，在对权力进行分类时，有的省份（直辖市、自治区）提到了“其他权力”，这里的“其他权力”就是政府行政部门的兜底权力。兜底权力的存在有其必要性，某些情况下对于实现政府职能有着非常重要的作用。但是，兜底权力的存在，往往使得行政机关保留了一些隐形的行政审批事项，这对于我国权力清单制度建设将产生何种影响，还有待于观察。

四、省级政府权力清单制度建设的完善途径

1．全面清理行政权力，及时公开权力清单

当前，我国权力清单制度建设过程中还存在清权和晒权不够彻底的问题，因此，应该全面清理行政权力，通过各类新闻媒体及时向社会公开。一方面，要全面清理省级政府的各类规章、规范性文件，规范权力的来源。当前，列入省级政府权力清单中的行政权力，不是行政机关所实际享有的权力，而是有法律依据的权力，因此，应当为行政权力寻找法律上的依据，使权力清单上的权力的合法性更强。当前，省级政府拥有的各类行政规章和规范性文件较多，有必要对各类行政规章、规范性文件进行全面清理，进一步明确行政权力的来源。另一方面，要加大对权力清单的宣传力度，及时向社会公开。将省级政府的权力清单“晒”在阳光下，有利于行政机关依“单”行政，规范省级行政机关的行政行为。这就需要进一步加强权力清单和权力运行流程的信息化建设，改进政府行政审批手段和方法，提高省级政府权力的透明度。省级政府要统一公开本级政府所有职能部门的行政权力，各省级政府职能部门也要自行公开其所拥有的行政权力。需要注意的是，既要公开省级政府权力的名称、行使主体和设定依据等静态内容，也要公开权力运行流程、程序和时间等动态信息。同时，要加大宣传力度，引导社会公众监督权力的运行，逐步完善权力运行的外部监督机制。

2．明晰权力划分的依据和标准

权力划分标准和界限不清晰的问题，给权力梳理带来了困难，导致分类推行权力清单制度的操作性不强，因此，明晰省级行政权力划分标准和依据十分重要。可以将行政权力划分为行政服务、项目运作和政策管制三类 ［7］，以提高权力清单划分的可操作性。行政服务指的是政府行政部门为行政相对人提供的各类辅助性公共服务，这里强调一点，基于行政服务的行政权力一定是来自于法律法规授权，必须有法律依据，否则不允许存在；运作项目指的是政府通过财政预算设立各种项目，以满足社会和公众的各类公共需求；管制政策指的是政府运用合法的国家强制力对经济和社会领域的活动所采取的禁止或允许的行为，主要体现为行政许可、行政审批等权力。这种划分标准的优点有两个：一是该标准仅包括三个类别，方便省级政府部门对照和统计行政权力，同时也为市级、县级和乡级政府提供了行政权力的划分依据和标准；二是这种划分标准相对比较清晰，有利于省级政府清理行政权力。以行政服务、项目运作和政策管制三个标准为依据梳理省级政府的职责权限，能够对省级政府的行政权力进行全面清理，为权力清单制度建设提供相应的保障。

3．依法核定权力清单中的权力

权力清单合法性的关键是确权主体的合法性。人民代表大会是国家权力机关，应把人民代表大会对权力清单的确认作为权力清单合法化的关键环节。省级政府及其所属部门的权力清单，应经过省级人民代表大会或其常务委员会的确认。在权力清单制定的过程中，可以成立确权委员会，其委员会成员应具有广泛的代表性，应包括人大代表、行政部门负责人、法院人员、检察院人员、相关领域的专家学者以及行政相对人，以保证权力清单制定的全面性、合法性。除此之外，还应制定科学的、标准化的确权流程。确权流程应包括如下步骤：第一步是政府及其所属部门自主清理本部门的行政权力，确定行政权力的名称、流程、风险等级等，尽可能全面清理本部门的行政权力，上报政府法制部门。第二步是政府法制部门根据行政部门上报的权力清单核定权力来源的法律依据，并提交确权委员会，形成初步的权力清单草稿。第三步是将确权委员会的意见反馈给省级政府行政部门，政府行政部门根据反馈意见对权力清单草稿进行修改，再次经过确权委员会审核，然后报送人大机关。第四步是人大机关对权力清单进行终审和备案，同意实施权力清单。

4．依法规范兜底性权力

政府权力清单中兜底性权力的存在，使政府行政部门存在保留隐形行政审批事项的可能，从而易使行政权力在一定程度上被异化。所以，省级政府在制定权力清单时，相关行政部门应详细清理记录本部门的权力，尽量将所有存在的行政权力全部列入权力清单中。在制定权力清单的过程中，应确保权力清单与相关法律法规相吻合、一致。在对行政部门的兜底性权力进行规范的时候，要注意两个问题：一是要厘清政府的职责，确定哪些是政府的职能，哪些是市场的职能，将那些政府“做不了、做不好”的职能从权力清单上剥离出去，还权于市场，还权于社会组织；二是要将那些应该由政府承担的职能纳入到省级政府权力清单中，明晰兜底性权力中政府机关的职责权限，并明确相应的行政机关责任主体，确保兜底性行政权力无缺位现象。