对水电开发三大补偿机制的再认识

曹方淼

（天台县水电管理所，浙江天台317200）

对水电开发三大补偿机制的再认识

曹方淼

（天台县水电管理所，浙江天台317200）

1 概 述

浙江省天台县临近东海，受季风影响较大，属亚热带气候，温暖湿润，四季分明，雨量充沛，年平均降雨量1600mm左右，年径流量12亿m3。统计资料表明，水力资源理论蕴藏量为14.843万kW，可开发8.625万kW，已开发8.035万kW。1983年，国发［1983］190号文确定天台县为全国首批100个农村水电初级电气化试点县之一。1989年初级电气化县验收时，共有水电站装机容量2.455万kW，年发电量8863万kW・h，与大网互补余缺，使全县电力电量达到平衡。初级农村水电电气化达标以来，县水电建设取得了令人瞩目的成效，1990年10月，全县最大的电站——龙溪电站（2× 8000kW）建成投产；1992年以后至今，新建水电站35座，新增装机容量5.5万kW；年发电量达2.28亿kW・h。其中“十五”期间，各种办电形式出现，有个体开发、股份合作开发和职工集资建设等，市场化程度大大提高，但各种社会矛盾也随之明显增多，信访案件和上访事件频繁，越级上访时有发生，水事纠纷案件层出不穷。问题主要集中在水电开发所涉及的资源开发权取得、生态与环境保护、山林和土地等方面，个别电站甚至出现了群众抵制水电开发的行动，当地乡镇只能动用公安和武警等维持现场秩序。针对暴露出来的问题，浙江省水电开发管理中心对天台县进行了多次深入细致的调查研究，走遍了各座电站，有的电站多次到现场了解、座谈，发现了问题背后的内在动因，根据所暴露问题的性质分别对待。对因制度不健全导致的，在制度建设上下功夫，予以解决；对因监管不力导致的，进一步加强依法行政能力，依法管理。所以说天台县水电资源开发历史所暴露的问题是浙江省推行“三大补偿机制”的促成因素之一。

2 三大补偿机制

（1）资源补偿。2002年，浙江省水利厅在遂昌等县进行水能资源开发使用权出让试点的基础上出台了《浙江省水能资源开发使用权出让管理暂行办法》。该办法明确了在全省推行水能资源协议转让和公开竞拍两种有偿出让方式，积极建立一个公开、公平、公正的资源配置市场。各有关县（市、区）根据实际情况，制定了实施细则，并积极探索，得到了社会各方的普遍认可和支持。

（2）经济补偿。浙江省水电开发经济补偿采用了多种形式，包括：投资人根据国家现行的土地征用、移民安置标准，采用一次性支付；根据补偿对象意愿，将补偿金折换成水电项目的资本金，入股电站开发，每年分红；投资人除一次性支付补偿金外，每年支付与被征用的土地产出作物相当的现金或实物。天台县各电站对补偿对象的补偿方法有所不同，但大体上是以租用形式向当地村集体进行补偿，再由村向村民进行分摊。经济补偿制度的落实，保障了项目开发中受影响居民的利益，使他们的生活水平得到了改善。

（3）生态补偿。生态补偿制度主要通过设置生态流量来实现。2003年，浙江省水利厅联合省发改委下发了《关于加强水能资源开发管理的若干规定》，提出了生态流量的概念，建立了生态补偿制度。通过分析修建电站后对下游居民生活用水、生态用水可能造成的影响，确保下游居民用水和生态用水量；设置放水设施，保证坝后河段生态流量。另外，投资人按照设计，投资修建相关工程设施，对开发造成的环境影响进行“生态补偿”。

逐步在水电开发中实行资源、生态、经济的“三大补偿机制”与时俱进，解除了阻碍当地水电发展的“顽症”，使水电发展走上有序稳定的道路；而“顽症”就是此前各地在水电开发补偿机制不完善上吃的“苦头”，这些经验教训是我们反思的基础。虽然近十几年我国农林牧渔结构优化，农业生产能力增强了，但越来越接近限值。当前，随着水电开发又进入了新的发展时期，如果完善了“三大补偿机制”的落实和有一个根本的保证体系，这些“顽症”也就会迎刃而解了。

3 进一步思考

3.1 资源补偿

以水能资源开发使用权出让作为资源补偿的方法适用于在水电资源开发权取得的公平性上，避免出现不公平而引发的一系列矛盾，甚至升级直至开发项目半途而废。天台县有多个水电项目因此而瘫痪，至今无法继续开发。开发者在开发权的受让时，对所出资的转让费是在经过效益比较和方案选择上认为有利可图的基础上接受并出资的，因此在开发权的取得上能得到反映的是在一定限度内的出资额；而如果在取得开发权后在效益上大打折扣，或者使开发者无利可图，且不这样补偿对资源环境又得不到保护，那应该不是资源补偿的初衷，或者此资源就不适合开发，不应列入水电开发规划。当然这还不是惟一的资源补偿的途径，资源补偿还体现在水电站生产过程国家对水电站进行水资源费的征收上。天台县水电资源开发已接近可开发量，在开发最后的几处水电资源时，就应该充分研究最合适的资源补偿方案，使项目顺利得到开发。

3.2 经济补偿

开发水电而对当地土地、山林、农民财产的损害进行经济补偿，这是农民的公民权利，也是法律责任，无其他任何理由打折扣；这是开发水电服民心的基础，也是水电开发能通畅无阻的通道。要让农民与开发者在平等协商的前提下签订补偿协议，而不是上访、阻挠开发水电。开发水电除给生态环境造成一定的负面影响外，更多的还是有利于民的正能量，如防洪、灌溉、美化景观、交通道路建设、解决无电人口用电问题、以电代燃料等，这就是水电站所具有的社会效益特性。特别是水电站建设在原本交通不便、信息闭塞的山村，对当地村镇和老百姓无疑是一个巨大的利好。当地村民在水电开发者建设水电过程中得到补偿后，作为公民的权利得到了保障，这是党中央一直以来鼓励办小水电的重要原由之一。那么，作为后受益者应该由政府在政策上对开发者予以补偿，包括电价政策、税收政策等，达到互补互益、共同发展的目的。

3.3 生态补偿

在水电站建设审批过程中都有的《环境影响评价报告》，其所关注的主要方面是对环境污染的评价，生态论述比较粗浅。生态补偿与资源补偿是统一的整体，与节约土地资源、林地资源及对环境保护的一致性决定了生态补偿就是维持与改善生态环境现状。生态流量只是生态补偿的一部分，换句话说就是保证下游水生态能维持原有的水平，还应把上下游河流视为完整生命体来对待，通过各种措施使其长久地为人类提供更好的、稳定的服务。在水电资源开发中通过实施生态补偿制度，不但降低了水电项目开发对环境造成的影响，也在一定程度改善了水环境，维持河流健康生命。在今后开发水电资源时需进一步加强这方面的研究和探索，加强环境影响评价的专业性水平。

4 结 语

“三大补偿机制”的实质是合法开发水电，依法保障权益，合理地扩展补偿内涵，协调水能资源开发中社会效益、经济效益、生态效益三者之间的关系，进一步提高水电开发质量，减少资源浪费，建设资源节约型、环境友好型水电；这在水电开发过程中应该坚决贯彻执行。

［1］ 叶 舟，马 瑞．水能资源开发权有偿出让制度的实践［J］．中国水能及电气化，2006（10）：13_16．

［2］ 张仁贡．浙江省农村水电站更新改造三大补偿机制研究［J］．水电能源科学，2009（5）：184_186．

责任编辑 吴 昊

2015－03－18

曹方淼（1956－），男，工程师，主要从事小水电管理和技术服务工作。

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